一、引言
零基預算與專項債之間本質上是預算編制方法與融資工具在財政管理中的協同關系。在當前經濟高質量發展和財政管理改革的背景下，探討零基預算與專項債的協同機制，優化債務資金管理，提高財政可持續性對于優化資源配置以及推動經濟社會高質量發展具有重要意義。
二、零基預算與專項債的基本概念
零基預算是指在編制預算時，不考慮歷史基數，而是從“零”開始，以需求為導向，對每一項支出進行成本效益分析，確定其必要性和優先級。這種預算編制方式打破了“基數+增長”的慣性思維，強調預算的科學性和效率性。
專項債是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的，以項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。
將零基預算邏輯嵌入專項債項目管理，通過“從零論證、績效優先”的預算理念，可以更好的把控專項債項目質量，確保資金使用效益最大化。
三、零基預算與專項債間的正向推動作用
（一）零基預算助力專項債項目篩選與資金分配1.科學評估項目的必要性：零基預算要求對所有項目從初始階段就進行全面、深入的必要性評估。以某省交通基礎設施建設項目規劃為例，在零基預算理念下，對新建高速公路項目，需綜合考量區域經濟發展需求、現有交通網絡承載能力、未來交通流量預測等多方面因素。通過詳細調研，若發現某區域現有公路雖能滿足當前交通需求，但隨著區域內大型產業園區規劃落地，未來5年內交通流量將大幅增長，現有公路無法滿足需求，此時新建高速公路項目就具備了較高的必要性。這種基于實際需求的評估，確保專項債資金投向真正急需的項目，避免盲目建設。2.優化資金分配優先級：零基預算打破以往按基數分配資金的傳統模式，依據項目效益與重要性確定資金分配優先級。例如，在某城市的公共服務設施建設中，有老舊社區改造和新建包含體育場館在內的全民健身中心兩個項目均申請專項債資金。運用零基預算方法評估，老舊社區改造項目涉及眾多居民的居住環境改善，對提升居民生活質量、促進社會和諧穩定作用顯著；而新建體育場館雖能提升城市形象，但當前城市體育賽事需求及使用頻率相對較低。經綜合評估，老舊社區改造項目被賦予更高的資金分配優先級，專項債資金優先保障該項目，使資金流向對民生改善和經濟發展更直接、有顯著影響的項目。
（二）專項債豐富零基預算資金來源，拓展預算空間1.彌補資金缺口：在地方政府推進基礎設施建設、民生事業發展等諸多項目過程中，資金短缺是常見難題。專項債的發行有效緩解了這一困境。如：某縣計劃推進農村飲水安全鞏固提升工程，以改善全縣農村居民的飲水質量。項目預計總投資2億元，然而該縣當年一般公共預算資金在保障人員工資、基本運轉及其他重點民生支出后，可用于該項目的資金僅有5000萬元，資金缺口巨大。若通過申請專項債，成功籌集1.5億元資金，則可以彌補項目資金缺口，使項目得以順利實施。2.支持重大戰略項目：專項債為零基預算框架下的重大戰略項目提供有力資金支持。以長三角一體化發展戰略中的交通互聯互通項目為例，為加強區域內城市間的交通聯系，規劃建設一條連接多個城市的高鐵線路。此類項目投資規模大、建設周期長，僅依靠地方一般公共預算資金難以實現。通過發行專項債，籌集資金投入項目建設，助力長三角一體化戰略的實施，拓展了零基預算在重大戰略項目上的資金投入空間，更好的推動區域協同發展。
四、零基預算與專項債項目協同的關鍵點
（一）完善項目評估體系1.統一評估標準：建立涵蓋項目可行性、效益性、償債能力等多方面的統一評估標準，確保零基預算對項目的評估與專項債項目申報要求相契合。例如，在對職業教育領域的學校建設項目進行評估時，無論是零基預算評估還是專項債項目審核，均從項目建設規模合理性（根據學校服務區域內學生數量預測）、建設成本控制（包括建筑材料、人工成本等）、項目建成后的教育質量提升效益（如學生就業率提高、綜合素質提升等）以及償債能力（根據學校未來學費收入、政府補貼等預測償債資金來源）等方面，按照統一標準進行評估，避免因評估標準不一致導致項目決策失誤。2.強化事前評估：在項目申報專項債資金和納入零基預算之前，加強事前評估的深度與廣度。以某地水利設施建設項目為例，在項目籌備階段，組織多領域專家團隊，對項目進行全面事前評估。不僅評估項目技術可行性（如水利設施選址的地質條件、工程設計方案的科學性），還評估項目對區域生態環境的影響（如是否會改變河流生態系統、對周邊動植物棲息地的影響）以及經濟社會效益（如灌溉效益提升帶來的農業增產增收、防洪減災效益等）。通過強化事前評估，為零基預算和專項債資金的合理分配提供科學依據。
（二）加強預算與債務管理銜接1.預算編制協同：在預算編制過程中，將專項債收支納入零基預算體系，實現兩者有機融合。以某地政府性基金預算編制為例，在考慮水利專項債資金時，與零基預算中的水利建設支出部分協同編制。根據水利項目項目的輕重緩急、建設進度、資金需求計劃，合理安排專項債資金發行規模與時間。同時在零基預算中統籌考慮項目配套資金，確保項目資金需求得到全面、合理保障，避免資金錯配或閑置。2.債務風險防控協同：零基預算與專項債管理在債務風險防控方面需協同發力。一方面，零基預算在編制過程中，充分考慮地方政府債務承受能力，對專項債項目的償債資金來源進行詳細測算與規劃。例如，某縣在編制年度預算時，根據當地財政收入增長趨勢、專項債項目收益預測等因素，合理確定專項債發行規模，避免過度舉債。另一方面，專項債管理過程中，通過對項目資金使用情況的嚴格監控，確保資金按預算用途使用，提高項目收益實現的可能性，從而降低債務違約風險。
五、當前零基預算邏輯嵌入專項債項目管理的難點
（一）理念與思維轉變困難長期以來，專項債項目管理多依賴傳統預算模式，形成“基數 + 增長” 的路徑依賴。部分部門和人員對零基預算理念理解不足，認為從零開始評估項目繁瑣且增加工作量，缺乏主動變革的動力，仍按照往年項目模板和資金需求申報，未結合實際情況重新論證項目必要性和資金規模，導致項目評估流于形式。
（二）項目評估體系不完善零基預算要求對項目進行全面、精準的評估，但當前專項債項目評估體系一方面，評估標準不統一，不同地區、部門對項目可行性、效益性、償債能力等評估側重點和指標設定差異較大，影響項目橫向對比和資金合理分配；另一方面，評估數據支撐不足，部分項目缺乏歷史數據和行業標準參考，難以準確預測項目收益和風險。
（三）預算編制協同性不足零基預算與專項債預算編制在流程、時間和方法上存在差異，導致協同困難。專項債項目申報有嚴格的時間節點要求，且需經過多輪審核，而零基預算編制周期較長，強調對所有項目的細致評估。在實際操作中，會出現專項債項目申報時間緊迫，無法充分納入零基預算評估流程，或者零基預算編制未充分考慮專項債資金的特殊性，導致資金安排與項目需求不匹配。
（四）債務風險防控壓力大零基預算邏輯下，專項債項目需更精準地預測償債資金來源和規模，以防范債務風險。但現實中，部分地方政府對專項債項目的償債能力評估過于樂觀，未充分考慮經濟波動、政策調整等因素對項目收益的影響。同時，債務風險預警和防控機制不完善，缺乏對項目全生命周期的動態監測。
六、結語
零基預算與專項債在財政管理中相互促進、協同配合。零基預算通過科學的項目評估與資金分配，提升專項債資金使用效率；專項債則為零基預算豐富資金來源，拓展預算執行空間。在協調配合過程中，完善項目評估體系、加強預算與債務管理銜接是關鍵要點。通過二者緊密結合，能夠更好地發揮財政資金的作用，優化資源配置，為經濟社會高質量發展提供堅實的財政保障。在未來財政管理實踐中，應進一步深化對零基預算與專項債協同關系的研究與應用，不斷探索相關制度與機制，推動財政管理水平持續提升。
