中國政府部門債務現狀

同美國、日本以及歐洲國家相比，中國的政府部門杠桿率并不高，整體債務風險可控。發達經濟體政府部門負債主體主要是中央政府，地方政府債務比重較低。中國政府部門的債務結構存在較大差異，中央政府債務比重偏低，地方政府債務比重偏高，且存在較大規模的地方政府隱性債務。中國的政府部門債務風險主要集中在地方政府的隱性債務上。

政府部門整體債務風險可控

整體而言，中國政府部門債務水平不高，不存在明顯風險。橫向比較來看，中國政府部門杠桿率低于大部分國家和經濟體。截至2023年三季度，中國政府部門（包括中央和地方）杠桿率為53.8%，在國際上處于中等水平，整體政府債務風險可控。即便算上地方政府隱性債務，廣義政府負債率大約在95%-110%，也低于發達國家平均水平，整體負債率尚處在合理水平。根據國際清算銀行的統計口徑，中國政府部門杠桿率為79.4%，不但低于大部分發達經濟體，而且也低于阿根廷、巴西、印度等主要新興經濟體。

中央政府杠桿率較低，債務壓力較小。截至2023年三季度，中央政府杠桿率為22.6%，在全球處于很低的水平，債務余額大約28萬億元。地方政府顯性債務風險可控，杠桿率處于合理水平。截至2023年三季度，地方政府杠桿率為31.2%，債務余額大約39萬億元。地方政府顯性債務始終控制在全國人大批準的限額之內，與經濟發展水平相匹配，不存在明顯風險。中央政府和地方政府顯性債務余額合計約67萬億元，整體規模并不大，遠低于2022年超過120萬億元的GDP規模。要知道，債務余額是歷年累計的結果，是個存量數據。GDP是當年的經濟生產總值，是個流量數據。存量數據和流量數據存在非對等關系，即便債務超過GDP，也并不表示存在風險，更何況中國政府部門債務遠遠低于每年創造的GDP。

與此同時，中國政府每年獲得持續增長的財政稅收收入，并且掌握的資產規模遠遠超過了債務規模，能夠完全覆蓋存量債務。2023年全國公共財政收入達到21.7萬億元，同比增長6.4%，只需不到三年的收入就能覆蓋存量債務。根據國務院國有資產管理情況綜合報告，截至2022年末，全國國有企業資產總額339.5萬億元、負債總額218.6萬億元，國有企業資產凈額達到120.9萬億元。這還僅僅是政府掌握資產的一部分，其規模就遠遠超過了政府部門負債規模。中國政府還掌握有大量沒有進行貨幣化計價并表的土地、礦產、森林等自然資源，這些都是政府部門潛在的資產來源。總之，如果從年度資金收入流量以及掌握的資產存量來看，中國政府部門債務壓力較小，擁有很大的回旋余地。

雖然整體政府部門債務風險可控，尤其是中央政府債務壓力較小，但是地方政府債務增長過快，且存在日益突出的結構性問題，尤其是隱性債務風險較重。

第一，地方政府債務擴張速度加快。過去二十多年，盡管我國采取了大量化解地方債的措施，但債務規模卻持續增長。2006年，地方政府杠桿率還不到10%；2011年就超過16%，并且超過了中央政府杠桿率；2013年上升到20%以上。2015年新修訂的《預算法》實施后，本應是化債窗口期，然而地方政府債務卻迅猛增長，2018年之后變得更加嚴峻。目前地方政府杠桿率已經上升到30%以上，如果不加以控制，按照目前趨勢發展下去，未來還將持續攀升。

第二，地方政府債務存在結構性和區域性問題。從債務結構來看，發達國家大多是中央政府債務占比大、地方政府債務占比小。中國卻相反，2011年以來地方政府杠桿率就超過中央政府杠桿率。由于中央政府發行國債融資成本要顯著低于地方政府融資，中國的政府債務結構注定了融資成本偏高，償債壓力較大。從地域差異來看，東部地區的債務規模大且負債率底，風險較低。部分地區的債務率較高、償債壓力較大，主要集中在經濟不發達、產業發展落后、財力規模有限的中西部地區。

截至2022年末，省級地方政府債務規模排名前四位分別是廣東省、山東省、江蘇省、浙江省，各自達到2.51、2.36、2.07、2.02萬億元，四省合計占全國地方政府債務的比重達到25.6%。如果加上北京市、上海市、福建省，東部7省市的地方政府債務占比達到34.5%，這些債務的風險相對較小。如果再加上四川省、河北省、安徽省、湖北省、陜西省、山西省這6個債務率風險整體可控的省份，合計占全國地方政府債務的比值已經達到56.5%，已經超過半數。存在償債風險的地方政府，主要分布于其他債務規模并不大，但是財政收入能力更低的地區。

第三，隱性債務風險較重，這是地方政府債務的最主要問題。目前，中國對地方政府隱性債務的內涵和邊界存在不同的認識，缺乏統一的界定標準。因此，地方政府的隱性債務規模沒有準確數字，大部分機構預測在50-70萬億元左右。隱性債務的來源涵蓋了地方政府融資平臺、國有事業單位、保障性住房項目、棚戶區改造項目等，甚至非融資平臺的國有企業、地方金融機構不良資產、不規范PPP項目等也可以計入隱性債務。其中，融資平臺是風險的主要來源。

按照地方融資平臺平均負債成本5-6%計算，地方政府每年需要為隱性債務支付利息超過3萬億元，占地方政府預算收入的30%以上。在過去，土地財政對隱性債務形成有力支持，債務風險不明顯。近幾年，受房地產下行的影響，作為重要還款來源的土地出讓金收入大幅下降，使得地方財政資金吃緊，債務風險得以暴露。如果不及時出臺化債方案，降低償債壓力，可能影響到部分地方政府的正常運轉。

政府如何化債？

政府化債，即政府債務管理或債務化解，是政府憑借其信譽，通過一系列措施來籌集資金、減輕債務負擔、優化債務結構并防范債務風險的過程。以下是政府如何化債的幾種主要方式：

一、債務重組與展期

債務重組：政府可以與債權人協商，對原有的債務進行重新安排，包括調整債務期限、降低利率、減免部分債務等，以減輕當前的償債壓力。

債務展期：將短期債務轉化為長期債務，給予政府更多的時間來籌集資金償還債務。這種方式可以平滑償債高峰，降低政府的短期償債壓力。

二、發行新債還舊債

政府可以通過發行新的債券來籌集資金，用于償還即將到期的舊債。這種方式也被稱為“借新還舊”，是政府化債的一種常用手段。特別是特殊再融資債的發行，以借新還舊的方式將地方政府隱性債務顯性化，占用地方政府債務結存限額。

三、財政收支管理

增加財政收入：政府可以通過加強稅收征管、提高稅收收入、增加非稅收入等方式來增加財政收入，用于償還債務。

縮減開支：政府可以優化支出結構，減少不必要的開支，將節省下來的資金用于償還債務。特別是在經濟下行期，政府需要更加注重財政支出的效益，避免浪費。

四、資產處置與變現

政府可以通過出售部分資產或進行資產證券化等方式來籌集資金，用于償還債務。這些資產可以是政府持有的企業股權、土地使用權、公共設施等。

五、引入社會資本

政府可以通過PPP（政府和社會資本合作）等模式引入社會資本參與公共項目建設，減輕政府的財政負擔。同時，社會資本也可以通過項目運營獲得收益，實現雙贏。

六、政策與法規支持

政府可以制定相關政策和法規來支持債務化解工作，如提供稅收優惠、降低融資成本等。這些政策和法規可以降低政府的融資成本，提高債務化解的效率。

七、地方政府化債的具體實踐

債務延緩類：所有省市都有使用債務延緩類的化債方式，通過債務置換、展期等方式平滑償債壓力。

債務壓降類：主要通過賣地和縮減開支來籌集資金償還債務。賣地是北京、上海和廣東重要的化債方式；其他地區多依賴縮減開支騰挪預算內還債資金。

提升現金流類：通常和債務出表相配合，通過優化資產結構、提高資產運營效率等方式提升現金流，以增強償債能力。

債務出表類：通過資產證券化、債轉股等方式將債務從資產負債表中移出，降低債務負擔。但這種方式較少被單獨使用，通常需要與其他化債方式相結合。

綜上所述，政府化債是一個復雜而系統的過程，需要政府綜合運用多種手段來籌集資金、減輕債務負擔并防范債務風險。在實際操作中，政府需要根據自身情況和市場環境來選擇最合適的化債方式。