近日，自然資源部印發《鄉村振興用地政策指南（2023年）》。《指南》堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，通過優化國土空間格局、強化用途管制、積極盤活存量等系列舉措，切實提升保障鄉村振興用地能力，推進鄉村高質量發展。

從各地情況看，鄉村發展用地難問題普遍存在，在有的地方已經成為鄉村發展的最大障礙，迫切需要健全鄉村發展用地保障機制，統籌鄉村各類建設活動。一方面，規劃安排與鄉村發展、紅線守護缺乏統籌。受發展條件、地方財力等因素制約，一些地方村莊規劃編制工作滯后；一些村莊規劃缺乏統籌兼顧現實與未來需求進行長遠設計；鄉村規劃調整流程多、周期長，一些鄉村產業項目在規劃編制階段很難準確定位和落地上圖，造成鄉村產業與規劃的脫節。另一方面，新增建設用地指標不足，結構性矛盾突出。層層分解的建設用地計劃指標管理模式和追求地均GDP的發展導向，導致有限的新增建設用地指標很難被安排到鄉村。一些農文旅融合、產業配套等項目用地選址多依托農村資源、線性道路等，由于無法完全避讓永久基本農田等，導致即使有足夠的新增用地指標也難以用足用好。

同時，存量土地盤活難度較大，利用效率不高。部分地方宅基地分布較為分散、歷史遺留問題“多”且“雜”，導致利用阻力較大、規模較小。由于基礎工作不實、制度規范缺失、存量識別困難和統籌安排不足等，集體經營性建設用地入市總體進展緩慢。此外，供地制度不健全、政策保障不足也是一大阻礙。鄉村產業融合項目用地混合分布，當前的農村土地管理和分類利用體系難以適應復雜的用地類型。農業產業形態變化多樣，設施農業用地認定困難。

破解鄉村振興用地難問題，健全鄉村發展用地保障，要順應鄉村發展規律和鄉村建設特點，按照“規劃引領、盤活存量、增量傾斜、創新供給”的思路，補短板，激活力，促落實，為鄉村振興提供土地要素支撐。

強化規劃引領。推進有條件有需求村莊的規劃編制工作，探索按需“點菜”的規劃編制方式，因地制宜確定編制內容。聚焦推進縣域城鄉融合發展，區分城鎮開發和村莊建設邊界，內外合理引導、科學布局鄉村產業和建設項目。探索動態和差異化的村莊發展用地保障機制，推行規劃“留白”機制，給鄉村發展用地選址留有余地。

加大存量土地挖潛。穩慎推進農村宅基地改革試點，賦予農民更加充分的土地財產權益，探索閑置宅基地和農房綜合利用方式，促進宅基地資源優化配置和合理利用。完善集體經營性建設用地入市機制，推動試點地區探索通過出租出讓、鼓勵非試點地區以合作聯營等形式用好集體經營性建設用地。科學規劃、探索開展以鄉鎮為基本單元，有序推進全域土地綜合整治試點，逐步解決土地細碎化、整治碎片化問題，整治出的建設用地重點用于鄉村產業發展和鄉村公共基礎設施建設。

合理安排用地規模。強化計劃指標保障，將新增建設用地計劃指標專項保障鄉村重點產業和建設項目用地納入鄉村振興實績考核，推動政策切實落地。探索在縣域建立鄉村建設用地規模指標庫，優先保障難以確定選址的鄉村重點產業和建設項目。

創新鄉村供地政策。拓展鄉村用地分類體系，探索制定適用于鄉村多元土地利用與經濟活動的用地分類體系，提升鄉村土地承載力。創新設施農業用地供給方式，針對鄉村產業的分散性用地狀況精準識別經營主體的共性需求；鼓勵充分挖掘地上立體空間，提升設施農業用地利用效率。探索鄉村產業融合用地備案制度，完善用地認定標準，簡化用地審批手續，提升供地的靈活性。（作者系農業農村部農村經濟研究中心農地政策研究室主任、研究員）