土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎(chǔ)和最為重要的生產(chǎn)要素之一，其在旅游發(fā)展中的優(yōu)化配置直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和社會效益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強旅游用地管理，要以管理為途徑強化旅游產(chǎn)業(yè)用地保障、提高農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)用地效率和效益。
一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游用地問題歸納
黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這為我國新時期的農(nóng)村發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向以及基本遵循。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。鄉(xiāng)村旅游是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，是推進我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要抓手。可以預(yù)期，由于鄉(xiāng)村旅游具有產(chǎn)業(yè)融合度高、產(chǎn)業(yè)鏈長、涉及面廣、要素吸納能力強、附加價值大、鄉(xiāng)土文化依賴度高和綜合效益明顯等特征，其在我國鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)地位和作用將越來越重要。
近年來，在市場需求和政策供給的雙輪驅(qū)動下，我國鄉(xiāng)村旅游以超預(yù)期的速度和規(guī)模發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用的矛盾也越來越緊張，成為阻礙我國新時期鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎(chǔ)和最為重要的生產(chǎn)要素之一，其在旅游發(fā)展中的優(yōu)化配置直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和社會效益。一直以來，鄉(xiāng)村旅游就是我國旅游發(fā)展用地政策關(guān)注的重要領(lǐng)域，伴隨全域旅游戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和推進，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地問題也將更加凸顯。歸納起來，主要表現(xiàn)在：（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的增大，使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地供給緊張和不足的問題將繼續(xù)存在；（2）工商資本逐利的動機，使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展大潮中地方政府和企業(yè)違法違規(guī)用地的現(xiàn)象也將不斷增加；（3）旅游用地的復(fù)雜性，使鄉(xiāng)村旅游用地概念界定仍然具有較大難度；（4）旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，使鄉(xiāng)村旅游用地政策創(chuàng)新探索仍待持續(xù)推進。這四個方面將成為我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中亟待解決的旅游用地理論、實踐和政策問題，其中旅游用地政策問題是近些年來土地管理和制度改革探索的熱點和難點。
二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國鄉(xiāng)村旅游用地政策背景
國家對旅游用地問題越來越重視，出臺專門的旅游發(fā)展用地保障政策文件，地方政府積極響應(yīng)國家號召，不斷創(chuàng)新探索。國家層面，既有促進旅游發(fā)展的政策文件保障旅游用地供給，又有其他部門的發(fā)展政策文件支持旅游用地供給。自2009年以來，國務(wù)院先后出臺的多個促進旅游業(yè)發(fā)展的政策意見中都做出了用地保障的政策引導(dǎo)，如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）首次提出旅游用地供給保障途徑、《國務(wù)院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨的政策條款、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）提出“落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”。2015年11月，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局聯(lián)合出臺專門的旅游發(fā)展用地保障的政策文件——《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號），該文件對旅游業(yè)發(fā)展用地供給、旅游新業(yè)態(tài)用地政策、旅游業(yè)用地服務(wù)監(jiān)管做出了系統(tǒng)的規(guī)定，是我國當(dāng)前指導(dǎo)旅游業(yè)用地政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)性文件，該文件還對鄉(xiāng)村旅游用地做出了規(guī)范指導(dǎo)。除此之外，在我國新發(fā)展理念的引導(dǎo)下，國家的農(nóng)村發(fā)展政策也對鄉(xiāng)村旅游用地進行引導(dǎo)，如2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》對社會資本投資觀光和休閑度假旅游的用地置換進行鼓勵。2017年12月，原國土資源部、國家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》鼓勵盤活存量建設(shè)用地，支持發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。另外，一些非旅游部門的發(fā)展政策文件也在用地方面引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，如2017年5月原農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》(農(nóng)辦加〔2017〕15號)就在用地政策上作出明確規(guī)定，要支持有條件的地方通過盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。由此形成了國家層面多部門協(xié)同的旅游用地政策支持態(tài)勢。
地方層面，各地方政府也積極響應(yīng)國家政策號召，不斷地探索改革創(chuàng)新路徑，部分地方取得了較大突破。如成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等旅游業(yè)用地綜合改革試點。如浙江湖州探索實施“點狀供地模式”，松陽探索多種組合模式流轉(zhuǎn)土地的創(chuàng)新供應(yīng)方式，取得了建設(shè)用地供給上的重大突破；安徽省政府辦公廳出臺《支持利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》，鼓勵各地利用空閑農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
盡管如此，我國旅游業(yè)用地在法律和政策中的基礎(chǔ)界定還不明確、地方政策創(chuàng)新力度還不夠、部分政策用語還比較籠統(tǒng)和模糊、政策供給跟不上實踐發(fā)展節(jié)奏、地方政策可操作性不強，這意味著在新時期仍需深入探索鄉(xiāng)村旅游用地政策問題。
三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國鄉(xiāng)村旅游用地管理對策
在基礎(chǔ)理論研究不夠，政策法規(guī)尚不明確的背景下，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實踐中正面臨著用地性質(zhì)不清、用地范圍不明、用地供應(yīng)不足、用地效率不高等普遍問題。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強旅游用地管理，要以管理為手段來嚴(yán)格農(nóng)村土地利用法規(guī)、整治鄉(xiāng)村旅游用地亂象、緩和鄉(xiāng)村旅游用地供求矛盾、破解鄉(xiāng)村旅游用地政策難題，以管理為途徑強化旅游產(chǎn)業(yè)用地保障、提高農(nóng)村土地產(chǎn)業(yè)用地效率和效益。
第一，從用地性質(zhì)上認(rèn)識鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征。旅游用地是我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入休閑時代后出現(xiàn)的新型用地類型，目前尚沒有統(tǒng)一明確界定，隨著旅游產(chǎn)業(yè)邊界的不斷擴大，產(chǎn)業(yè)形態(tài)的不斷創(chuàng)新，旅游用地功能復(fù)合性、方式多樣性也越發(fā)明顯。從用地類型來看，鄉(xiāng)村旅游用地涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三大類土地，具有用地類型的廣泛性；從用地屬性來看，既有經(jīng)營性用地，也有公益性用地，還有半公益性用地，具有用地屬性的全面性；從經(jīng)營主體來看，既有各級政府，又有集體、個人、市場企業(yè)，具有用地主體多樣性；從供地方式來看，旅游用地可以通過國家土地的劃撥、出讓、出租、入股，又可以通過集體土地的承包、租賃、自營等多種方式來供應(yīng)，具有供地方式的多樣性；從用地功能來看，旅游用地主要是以滿足游客的旅游休閑服務(wù)需求為主，具有用地功能的服務(wù)性；從用地需求來看，旅游用地要滿足“吃住行游購娛”等基本消費需求和不斷發(fā)展的新消費需求，具有用地需求的多樣性；從旅游發(fā)展的階段來看，從觀光旅游到休閑度假旅游，鄉(xiāng)村旅游用地也由以生態(tài)景觀用地為主逐漸向以旅游建設(shè)用地為主轉(zhuǎn)變，具有用地需求的動態(tài)性；從開發(fā)形式來看，有鄉(xiāng)村景區(qū)、民族村寨、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、度假村、民宿、休閑農(nóng)莊等多種形式，具有開發(fā)方式的多元化。因此，應(yīng)該從用地性質(zhì)復(fù)雜性上認(rèn)識鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征，探索建立鄉(xiāng)村旅游用地的管理系統(tǒng)。
第二，從用地分類上明確鄉(xiāng)村旅游用地管理的邊界范圍。用地分類是清楚把握用地特征、實施有效管理的前提條件。受制于管理體制、產(chǎn)業(yè)特性，我國旅游用地分類體系一直沒有建立，這給鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的旅游用地管理帶來了困難。從我國現(xiàn)有的兩大土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》和《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游發(fā)展的用地類型，如一級分類的商服用地中的餐飲用地、旅館用地和娛樂用地，特殊用地中的風(fēng)景名勝設(shè)施用地。雖然2017年原國土資源部對原有的《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2007）》進行了修訂，以更好地適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要和土地管理實踐，但沒有明確的旅游用地、旅游業(yè)用地等專業(yè)表述。因此，一方面，需要對我國旅游用地分類體系進行研究，建立適合城鄉(xiāng)旅游發(fā)展的旅游業(yè)用地基本分類框架。應(yīng)以新修訂的《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》為基礎(chǔ)，結(jié)合旅游業(yè)的服務(wù)屬性、產(chǎn)業(yè)屬性、生態(tài)屬性構(gòu)建一個涵蓋“旅游生態(tài)景觀用地（或旅游資源用地）”“旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營用地”“旅游服務(wù)設(shè)施用地”三大主類的旅游發(fā)展用地初級分類體系，并逐步完善二級分類和三級分類。分類中既要突出旅游發(fā)展中生態(tài)環(huán)境、自然景觀資源的保護，又要適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中市場投資對商業(yè)用地的需求，還要滿足旅游業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施用地、公共服務(wù)設(shè)施用地和管理設(shè)施用地的需要。另一方面，可以在已有的土地利用現(xiàn)狀分類體系中植入旅游發(fā)展用地的彈性備注，根據(jù)旅游發(fā)展用地需要，將原有土地利用現(xiàn)狀分類體系中的一二級分類進行歸并，以明確旅游用地邊界范圍，服務(wù)鄉(xiāng)村旅游用地管理。
第三，從精準(zhǔn)識別和改革創(chuàng)新上保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效供給。我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中用地供給緊張或不足已經(jīng)成為普遍問題，但也存在個別地方和個別項目虛張聲勢、拿而不用、無疾而終的不實需求，無形中加大了供給問題的嚴(yán)重性。因此，要從精準(zhǔn)識別和改革創(chuàng)新兩個方面來保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效供給。
在精準(zhǔn)識別方面，要開展鄉(xiāng)村旅游用地需求的基礎(chǔ)調(diào)查，建立嚴(yán)格的旅游項目用地審查制度和開發(fā)經(jīng)營的跟蹤監(jiān)管制度，以保證鄉(xiāng)村旅游用地，尤其是建設(shè)用地真正落實在鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，保障鄉(xiāng)村旅游用地供給的有效性。
在改革創(chuàng)新方面，創(chuàng)新是緩解大眾旅游時代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地矛盾的關(guān)鍵途徑。快速城市化和工業(yè)化背景下，我國經(jīng)濟發(fā)展的土地資源相當(dāng)有限，因此，為滿足鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的用地需求，增加旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模，必須改革用地制度、創(chuàng)新供地方式，盤活存量、拓展增量。具體來說：第一，積極支持利用農(nóng)村的“四荒地”、垃圾場、廢棄地和可開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目，挖掘未利用地的旅游發(fā)展?jié)摿Α５诙剿骼棉r(nóng)村土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地新政策，優(yōu)化調(diào)整鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，從結(jié)構(gòu)調(diào)整中挖掘旅游用地潛力。逐漸強化農(nóng)用地的復(fù)合利用，開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，挖掘農(nóng)用地潛力。第三，探索用地指標(biāo)的跨村調(diào)劑制度、點狀供地模式，從空間轉(zhuǎn)移和精準(zhǔn)對接上挖掘旅游用地潛力。第四，探索引進先進房屋建設(shè)技術(shù)和土地工程技術(shù)，從坡地利用和立體利用中挖掘旅游用地潛力。第五，依托農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革、農(nóng)村宅基地改革，在合法合規(guī)、保障權(quán)益前提下，積極引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民自家宅基地、承包地等通過租賃、入股、合作、抵押等多種方式參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，從土地流轉(zhuǎn)和權(quán)屬讓渡上挖掘旅游用地潛力。
第四，從用地監(jiān)管上嚴(yán)守鄉(xiāng)村旅游用地管理的原則底線。監(jiān)管是實現(xiàn)用地目標(biāo)和保證用地效益的必要手段。從全域旅游深入發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施來看，農(nóng)村土地應(yīng)該不斷滿足社會資本下鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。然而，一方面，應(yīng)該看到農(nóng)村土地在保障國家糧食安全和生態(tài)安全方面的戰(zhàn)略作用、在維護農(nóng)民生存權(quán)益和促進社會公平穩(wěn)定發(fā)展方面的長遠(yuǎn)意義，另一方面，更應(yīng)該警惕工商資本下鄉(xiāng)投資旅游也可能“別有用心”，地方政府急于發(fā)展也可能“違規(guī)越線”。近年來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中就出現(xiàn)了不少地方不按審批程序辦事，違規(guī)出讓土地；借發(fā)展旅游之名，大搞房地產(chǎn)；隨意變更土地用途，破壞生態(tài)用地，占用農(nóng)村耕地，嚴(yán)重破壞土地資源，嚴(yán)重違背國家旅游用地政策制定初衷，損害國家和集體利益的現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)村旅游用地管理中要始終保持警惕，從供應(yīng)和利用上嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)守土地所有權(quán)性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。首先，嚴(yán)格遵守《土地管理法》《土地管理法實施條例》《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》等法律法規(guī)，嚴(yán)格保護耕地資源、生態(tài)用地資源，嚴(yán)格土地利用用途管制，杜絕一切違法違規(guī)行為，增強旅游用地的合法性。其次，實施土地差別化管理，根據(jù)用地性質(zhì)的不同對不同類型的鄉(xiāng)村旅游用地，依法依規(guī)實行差別化管理政策，以保障土地用途不變。再次，做好供應(yīng)監(jiān)管，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地供應(yīng)行為，包括供應(yīng)方式的合法性、供應(yīng)價格的合理性、供應(yīng)程序的合規(guī)性。最后，做好利用監(jiān)管，嚴(yán)格按照原屬地類性質(zhì)監(jiān)督各類旅游用地的合規(guī)利用；嚴(yán)禁私自出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地；實施價格監(jiān)管，防止協(xié)議供地方式中以低于國家規(guī)定所確定的最低價出讓土地；實施產(chǎn)業(yè)用地試點年度評估，加強動態(tài)監(jiān)管，引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)用地的節(jié)約集約利用，提高旅游產(chǎn)業(yè)用地利用效率。
