一、前言：近期國家強(qiáng)調(diào)要完善商品房基礎(chǔ)性制度
近期，國家?guī)状沃匾臅?huì)議，均提出要完善商品房基礎(chǔ)性制度，并將其作為打造房地產(chǎn)新發(fā)展模式，構(gòu)建“保障+市場”的住房供應(yīng)體系的重要內(nèi)容。從打造房地產(chǎn)新發(fā)展模式來看，未來有兩項(xiàng)工作，保障性住房要擴(kuò)大規(guī)劃建設(shè)的規(guī)模，而商品房則要改革基礎(chǔ)性制度（如表1）。
表1：近期國家關(guān)于商品房基礎(chǔ)性制度的相關(guān)會(huì)議表述
對商品房來說，推進(jìn)基礎(chǔ)性制度改革的任務(wù)很急迫，即便這幾年紓困力度不斷加大，市場仍出現(xiàn)下滑情況，2023年商品房銷售、開工面積分別回到2012年、2017年的水平（如圖1）。2024年1—2月份，全國新建商品房銷售金額同比下降32.7%，商品住宅銷售面積下降24.8%；全國新房均價(jià)9653元/平方米，同比下降11.4%。這也就意味著，傳統(tǒng)的從需求端激勵(lì)居民購房的政策邊際效應(yīng)減弱了，必須從源頭上的基礎(chǔ)性制度入手，從規(guī)劃、供地、開發(fā)報(bào)建、銷售、融資、交付等全鏈條入手，解決困擾商品房發(fā)展的障礙。
圖1：全國商品房銷售和房屋開工面積大幅度下滑（單位：萬平方米）
二、完善商品房基礎(chǔ)性制度，提高住房規(guī)劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性
所謂商品房基礎(chǔ)性制度，涵蓋中長期住房發(fā)展規(guī)劃編制、土地供應(yīng)、開發(fā)和銷售、融資、管理等制度。首先，要提高商品房或住房發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。在住房供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢下，“十五五”規(guī)劃編制不同于“十四五”及之前的“以政府為主、以供給為主”的規(guī)劃，即全社會(huì)房屋不夠，要增加房和地供應(yīng)，有了供應(yīng)、輔以政策就能推動(dòng)需求。“十五五”規(guī)劃的科學(xué)性，在于轉(zhuǎn)到“以市場為主、以需求主導(dǎo)”的規(guī)劃。
所謂的“以市場為主、以需求主導(dǎo)”，就是在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，尊重行業(yè)和市場重大變化的新規(guī)律，摸清新時(shí)期住房需求的新變化。當(dāng)前，供求關(guān)系發(fā)生重大變化后，市場對商品房預(yù)期扭轉(zhuǎn)，不再認(rèn)為房價(jià)只漲不跌、不再跟風(fēng)買房或超額負(fù)債買房；城鎮(zhèn)化也面臨新形勢，如城鎮(zhèn)化速度放緩，城市和居民雙向選擇（城市吸引人口、人口挑選城市）。因此，應(yīng)了解存量對需求的滿足程度，新時(shí)期需求在人口、空間、住房產(chǎn)品、通勤、配套等方面的新變化。
提高規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性，就是中長期住房發(fā)展規(guī)劃確定的住房需求規(guī)模，類型（比如商品房、保障性住房的規(guī)模和戶型），空間分布，配套特征等，要成為土地供應(yīng)（涵蓋存量盤活、新增供應(yīng)），規(guī)劃和功能調(diào)整，公建配套滿足，財(cái)政支持，金融支持的指導(dǎo)或約束性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“以人定房、以房定地、以房定錢”的商品房要素良性循環(huán)機(jī)制，以及住建部門和金融部門的項(xiàng)目融資對接機(jī)制，避免供應(yīng)不適應(yīng)需求。
三、完善供地制度和開發(fā)制度，落實(shí)“以需定供、以需定建”
商品房的土地供應(yīng)制度，迫切需要有所改變。過去，各地商品房供地的原則是支持工業(yè)用地招商引資、土地價(jià)值最大化。近年來，隨著供給側(cè)改革啟動(dòng)，加上積極推進(jìn)城市更新，各地土地供應(yīng)大規(guī)模放量，但并未考慮真實(shí)需求能否消化得掉。
在房地產(chǎn)供求關(guān)系發(fā)生重大變化后，滿足財(cái)政訴求的供地難以為繼。一方面，以宣揚(yáng)區(qū)域規(guī)劃為導(dǎo)向的招掛拍模式，在前期規(guī)劃目標(biāo)不明確的情況下，很難得到開發(fā)商層面的認(rèn)可；另一方面，住房價(jià)格回調(diào)使得新房開發(fā)利潤下降，民企開發(fā)商資金鏈緊張，國企央企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等情況下，繼續(xù)規(guī)模化供地以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的空間明顯收窄（如圖2）。
圖2: 100 個(gè)城市不同類型用地掛牌價(jià)（單位：元/平方米）
因此，商品房供地制度要遵循“以需定建”的邏輯，并與新型城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和就業(yè)及通勤形成協(xié)同發(fā)展的圖譜。也就是，根據(jù)潛在的住房需求（租或售的規(guī)模、分布、戶型、配套等）決定增量或存量的土地供應(yīng)，以及決定不同群體對于公共服務(wù)設(shè)施需求的差異。比如，租住長租公寓的年輕人與購買學(xué)位房的家長型業(yè)主，對于社區(qū)及周邊公共服務(wù)設(shè)施的需求不同。比如，在軌道交通、產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊出讓配售型保障性住房地塊。比如，產(chǎn)城融合片區(qū)要統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、住宅和公共用地，并可以采用彈性年期、先租后售、混合功能等出讓模式，降低產(chǎn)業(yè)落地成本。扶持產(chǎn)業(yè)落地也能帶來就業(yè)機(jī)會(huì)并驅(qū)動(dòng)人口集聚，最終也能帶動(dòng)居住用地出讓。比如，在開發(fā)強(qiáng)度高的中心區(qū)、存量用地亟待盤活的區(qū)域，要推進(jìn)存量改功能和再利用。
需求導(dǎo)向下住宅供地的精細(xì)化，也對開發(fā)制度提出了要求。推進(jìn)“凈地或標(biāo)準(zhǔn)地”出讓標(biāo)準(zhǔn)下的開發(fā)模式，建立“非凈地不開發(fā)”的規(guī)劃報(bào)建標(biāo)準(zhǔn)，提高開發(fā)的效率。對存量土地、在建（在售或未售）項(xiàng)目開展常態(tài)化巡查，按照規(guī)劃指標(biāo)、公建配套要求，建立確保質(zhì)量的“交付標(biāo)準(zhǔn)”，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格落實(shí)“三不原則”（不批預(yù)售、不準(zhǔn)銷售、不準(zhǔn)驗(yàn)收）。明確“以房定錢”的融資機(jī)制，商品住房要建立項(xiàng)目白名單制下的融資對接機(jī)制，落實(shí)住建與金融部門在項(xiàng)目“推送—反饋”的合作管理閉環(huán)和“發(fā)放—使用—償還”的資金管理閉環(huán)。金融機(jī)構(gòu)融資準(zhǔn)入的白名單下，倒逼項(xiàng)目在土地供應(yīng)、規(guī)劃報(bào)建、開發(fā)銷售、竣工驗(yàn)收等全流程的規(guī)范性，即住建要加強(qiáng)對項(xiàng)目全流程合規(guī)的管理，推動(dòng)企業(yè)誠信經(jīng)營，財(cái)務(wù)透明和可靠。
保障性住房也要以項(xiàng)目清單制的形式進(jìn)入融資白名單，并基于五年規(guī)劃和年度計(jì)劃確定的規(guī)模，開發(fā)計(jì)劃和周期，銷售和償還等資金流循環(huán)特征，地方政府與政策性銀行、商業(yè)銀行等推進(jìn)授信、簽約、資金投放等，同時(shí)積極對接專項(xiàng)債、公積金增值收益等，滿足項(xiàng)目資本金要求。
四、完善商品房銷售制度，漸進(jìn)向現(xiàn)房銷售轉(zhuǎn)換要充分認(rèn)識(shí)到，預(yù)售制度是房屋短缺、資金短缺時(shí)期的一種可行選擇，但客觀上是開發(fā)商“加杠桿、高周轉(zhuǎn)”的一種工具，也是導(dǎo)致當(dāng)前“保交樓”壓力大的原因。在房地產(chǎn)供求關(guān)系發(fā)生重大變化后，在更強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展、滿足居民“美好人居”的當(dāng)下，迫切需要改革商品房銷售制度，漸進(jìn)向現(xiàn)售政策轉(zhuǎn)變，打造好房子，促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
從調(diào)研看，開發(fā)商等對實(shí)施現(xiàn)售政策有畏難情緒，擔(dān)心投資資金壓力加大。因此，建立預(yù)售—現(xiàn)售“雙軌制”的過渡機(jī)制。同一宗地同時(shí)實(shí)施期房和現(xiàn)房銷售兩種出讓模式，開發(fā)企業(yè)自主選擇預(yù)售或現(xiàn)售模式，讓購房人自主選擇購買預(yù)售還是現(xiàn)售商品房，讓市場決定不同地價(jià)、房價(jià)，同時(shí)明確兩種不同的開發(fā)銷售模式的監(jiān)管政策標(biāo)準(zhǔn)。
同時(shí)，建立“雙軌制”并向現(xiàn)售制度漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的營商環(huán)境，包括地塊“凈地”或“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓；優(yōu)化現(xiàn)房銷售項(xiàng)目供地和規(guī)劃報(bào)建的手續(xù)審批，精簡審批流程，壓減項(xiàng)目報(bào)建周期；銀行開發(fā)貸款優(yōu)先保障現(xiàn)售項(xiàng)目信貸投放，特別是白名單項(xiàng)目融資對接，壓縮開發(fā)周期、降低資金成本，并借助現(xiàn)售房更匹配需求的優(yōu)勢，驅(qū)動(dòng)開發(fā)商愿意獲取現(xiàn)售房項(xiàng)目地塊。
要認(rèn)識(shí)到，隨著供求關(guān)系逆轉(zhuǎn)，住房需求升級(jí)的同時(shí)也呈現(xiàn)出個(gè)性化特征。市場可能轉(zhuǎn)向現(xiàn)房銷售，盡管表面看會(huì)阻礙土地出讓，但具有迎合居民需求的優(yōu)勢，也能通過營商環(huán)境改革、配套設(shè)施同步規(guī)劃和供應(yīng)來壓縮因推行現(xiàn)售而增加的開發(fā)周期和成本。同時(shí)，要適應(yīng)新形勢，重新評(píng)估地塊底價(jià)。
同時(shí)，為了緩解前期資金投入大的壓力，開發(fā)商可以探索預(yù)先“定向認(rèn)購”的銷售模式。即在項(xiàng)目層面做好“需求摸查、以需定建”的基礎(chǔ)上，對于意向購房客戶可實(shí)施個(gè)性化的房源定制（戶型和裝修風(fēng)格），并收取一定額度的認(rèn)購費(fèi)用，提前鎖定購房客戶。這樣，也能在后期推售時(shí)順利實(shí)現(xiàn)去化。當(dāng)前，盡管預(yù)售壓縮開發(fā)進(jìn)度，但需求適配差也導(dǎo)致去化壓力大。
截至2024年2月末，全國商品房（含住宅、寫字樓、商鋪等）庫存量為75969萬平方米，同比增長15.9%。庫存基本為現(xiàn)售房源，即銷售周期拉長而工程推進(jìn)產(chǎn)生的現(xiàn)房。CRIC數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，重點(diǎn)56個(gè)城市新房庫存中，2022年之前供應(yīng)的新房占63%，2018年及之前占19%（如圖3）。
圖3：全國商品房待售面積（單位：萬平方米）
根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，自2022年1—2月，期房銷售面積同比負(fù)增長，2022年全年最大負(fù)值為-28%，2023年底為-14.1%。但此期間，現(xiàn)房銷售始終為正增長，2023年全年同比增幅為18%，明顯好于期房。從占比上看，2023年現(xiàn)房銷售面積占比22.5%，較2022年提升5.2個(gè)百分點(diǎn)。現(xiàn)房銷售持續(xù)增長，加上去年二手住房銷售增長，表明民眾對現(xiàn)售的接受度提升。因此，地方政府應(yīng)認(rèn)清形勢，加快開發(fā)報(bào)建等營商環(huán)境改革，盡快向現(xiàn)房銷售過渡。
五、完善商品房管理制度，建立系統(tǒng)化的管理新機(jī)制
商品房相關(guān)基礎(chǔ)性制度也包含管理制度。推進(jìn)“人、房、地、錢”良性循環(huán)，須建立推進(jìn)要素良性循環(huán)的政策支持體系，明確各個(gè)要素的歸口管理部門和責(zé)任邊界。以供地環(huán)節(jié)為例，只有做到“凈地出讓”，做到市政設(shè)施和公共設(shè)施與住房本體同步規(guī)劃、供應(yīng)和交付，才能從實(shí)現(xiàn)土地要素和住房要素、人的需求要素良性循環(huán)；需求摸底、房屋供應(yīng)、融資等也如此。
因此，圍繞“人、房、地、錢”明晰房地產(chǎn)行業(yè)全流程、全鏈條監(jiān)管的基礎(chǔ)秩序，全流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從規(guī)劃到立項(xiàng)，從供地到開發(fā)建設(shè)，再到融資、銷售、交付和后續(xù)的物業(yè)管理和維護(hù)等全生命周期，都要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章和制度。另外，還要加強(qiáng)政策取向的一致性。比如，“凈地出讓”“以房定地”需土地規(guī)劃部門與住建、市政等其他部門牽頭與配合；比如，“以房定錢”需住建部門與金融管理部門就項(xiàng)目白名單和合理融資需求加強(qiáng)協(xié)同配合。
這就要建立系統(tǒng)性、整體性、全局性等管理新機(jī)制，避免過去房地產(chǎn)行業(yè)和市場管理在住建、自然資源、金融、財(cái)稅等部門“碎片化”模式導(dǎo)致的政策沖突。因此，要在“一城一策”的框架下，由本地市委市政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主責(zé)的調(diào)控主體責(zé)任下，協(xié)調(diào)縱向和橫向管理的條塊關(guān)系，提高政策取向的一致性，形成各部門協(xié)同配合、目標(biāo)一致的新機(jī)制。
同時(shí)，商品房項(xiàng)目和保障性住房項(xiàng)目都要強(qiáng)化“一區(qū)一策”、因項(xiàng)目施策。不管是商品房還是保障房，其新增供應(yīng)規(guī)模、戶型結(jié)構(gòu)，存量盤活或增量開發(fā)等渠道，都要以本區(qū)域住房供求關(guān)系、需求特征、資金平衡、有效去化為決策基礎(chǔ)，這就要提高住房發(fā)展規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性、科學(xué)性，將發(fā)展目標(biāo)分解到區(qū)域和年度，分解到不同類型的住房，細(xì)化到地塊和資金。
六、完善房屋維保制度，建立全生命周期的養(yǎng)老機(jī)制
住建部于2022年5月1日召開視頻會(huì)議，指出要強(qiáng)化房屋全生命周期的安全保障；2022年5月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全國自建房安全專項(xiàng)整治工作方案的通知》，指出“完善房屋質(zhì)量安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，研究建立房屋定期體檢、房屋養(yǎng)老金和房屋質(zhì)量保險(xiǎn)等制度”；2023年6月26日，住建部部長在和中國銀行黨委書記交流中，指出要探索建立“房屋養(yǎng)老金制度”，為房屋提供全生命周期安全保障。
經(jīng)過城鎮(zhèn)化高速推進(jìn)、商品房規(guī)模化建設(shè)之后，當(dāng)前及未來我國進(jìn)入到存量房屋使用和養(yǎng)老的階段。而且，告別大規(guī)模建設(shè)的“有沒有”時(shí)代，進(jìn)入到存量維護(hù)保養(yǎng)的“好不好”時(shí)代。群眾對更美好的居住體驗(yàn)有了更高的要求，更重要的是，能否流轉(zhuǎn)是判斷一項(xiàng)資產(chǎn)是否具有價(jià)值的關(guān)鍵。存量房能不能流轉(zhuǎn)起來、使用起來，是房地產(chǎn)市場能否穩(wěn)定的關(guān)鍵。
當(dāng)下，迫切需要“物業(yè)費(fèi)+公共維修基金”的模式升級(jí)到房屋養(yǎng)老金模式。就如同個(gè)人養(yǎng)老金制度由“三支柱”、個(gè)人與公共賬戶構(gòu)成一樣，房屋養(yǎng)老金制度也應(yīng)該由幾個(gè)支柱構(gòu)成，也有個(gè)人和公共賬戶。第一支柱就是公共維修基金，由全體業(yè)主在購買新房時(shí)歸集和共同所有，進(jìn)入個(gè)人賬戶。目前，要做的是“應(yīng)歸未歸”或未足額歸集的，要查漏補(bǔ)缺、追溯補(bǔ)齊。
第二支柱類似企業(yè)年金，補(bǔ)充公共維修基金的不足，包括一定比例土地出讓金、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、公共維修基金增值收益、公積金增值收益等，這些進(jìn)入公共賬戶。住宅公共維修基金要退去行政強(qiáng)干預(yù)導(dǎo)致的管理和使用僵化，在確保足額繳納、確保資金池水位充足的前提下，要基于“增值性、收益性、安全性”的綜合考量，借鑒社保基金管理模式，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)投資打理，實(shí)現(xiàn)保值增值。
第三支柱，就應(yīng)該是商業(yè)性質(zhì)房屋養(yǎng)老金，包括房屋綜合安全保險(xiǎn)以及商業(yè)性房屋養(yǎng)老補(bǔ)充。對于新房項(xiàng)目，房屋綜合安全保險(xiǎn)由開發(fā)商代全體業(yè)主或全體業(yè)主集體投保，計(jì)入商品房開發(fā)成本；對存量房項(xiàng)目，由全體業(yè)主繳納資金投保。合理界定三支柱的作用領(lǐng)域，使得住宅樓棟本體、社區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施、紅線范圍內(nèi)的市政設(shè)施等，都能得到及時(shí)維護(hù)保養(yǎng)。
最關(guān)鍵的是，要推進(jìn)常態(tài)化的房屋體檢和安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測，避免未老先衰、設(shè)施設(shè)備提前退化。這就需要加強(qiáng)物業(yè)管理費(fèi)對住宅、小區(qū)、社區(qū)等日常衛(wèi)生、消防安全、設(shè)施設(shè)備的使用、零件的更換等進(jìn)行及時(shí)的跟蹤、維護(hù)、保養(yǎng)所需投入的滿足，讓“小修小補(bǔ)”延長設(shè)施設(shè)備、本體和立面的壽命。因此，物業(yè)管理和“三支柱”的全生命周期養(yǎng)老機(jī)制相輔相成。(作者：李宇嘉)
