成都市環城生態區以實施土地綜合整治與生態修復為路徑，對區域內“山水林田湖草沙冰”資源實施分區分類管控、全域全要素整治，優化“三生空間”布局，提升耕地數量和質量，促進生態環境保護，推動產業融合發展，并探索實施標準體系、生態價值評估、城市生態管理以及項目實施和空間管制的統籌等機制，全面保障項目落地。

 

　　成都市環城生態區規劃的初衷是防止城市粘連發展，其雛形是2003年編制的成都市城市總體規劃在主城區外圍劃示的郊區農村用地。2013年，成都市通過立法嚴格管控環城生態區，并在土地利用總體規劃和城市總體規劃中予以確定，總面積為187平方公里，由沿繞城高速公路兩側各500米范圍以及周邊七大楔形地塊構成(七大楔形地塊由城市生態斑塊逐漸演變而成)(圖1，圖2)。然而，環城生態區仍存在城市生態系統質量有待優化、耕地保護亟待加強、建設用地亟須調減、土地節約集約利用水平有待提升等問題。為此，成都市開展了環城生態區的土地綜合整治與生態修復工作。

　　環城生態區土地綜合整治與生態修復的整體思路

　　環城生態區作為成都市環狀生態保護屏障，涉及多個區縣，不適宜直接分區單獨編制規劃與實施方案。為保障整治與修復的整體性和一致性，成都市通過編制土地綜合整治與生態修復的總體規劃、分區規劃，以及總體實施方案、分區實施方案等，系統地推進土地綜合整治與生態修復工作。其中，在總體實施方案中，為明確考核目標，便于后期對土地綜合整治項目立項，以行政區劃分11個環城生態區土地綜合整治與生態修復工程分區實施單元，并對應11個分區規劃與分區實施方案，各分區具體任務在分區規劃和分區實施方案中確定并據實驗收。通過規劃、實施方案的編制和項目分區統籌，成都市理順了環城生態區農業、生態、建設三類用地的空間關系，劃定了農田整治區、生態修復區、建設用地區，優化了各類用地布局，化解環城生態區建設、生態修復、耕地保護的空間矛盾，并建立了項目規劃、立項、審批、驗收和實施成效評估等監管全鏈條閉環管理。同時，通過規劃“一張圖”對區域內地塊的圖斑實施數量、空間及進程等維度進行管控，加強與國土空間規劃銜接及“一張圖”核對，并納入市級國土空間基礎信息平臺，建立健全動態監測評估預警和實施監管機制。目標是將環城生態區打造為“可進入、可參與、可感知、可閱讀、可欣賞、可消費的高品質環城公園”，建成“中心城區重要的生態隔離區”、“超大城市近郊高標準農田建設典范區”、“城市未來美好生活的體驗空間”(圖3)。
 

 

圖3土地綜合整治與生態修復閉環管理圖

 

　　具體做法

　　總體規劃引領，分區規劃細化任務目標。一是通盤考慮，理順“三生”空間關系?？傮w規劃明確了區域內農田整治區、生態修復區、建設用地區管控范圍與空間規模，確定總體約束性目標，并分區域科學制定土地綜合整治與生態修復方案(圖4)。其中，確定農田整治區10.10萬畝，全方位塑造環城生態區的農田景觀;確定生態修復區9.87萬畝，重點開展生態要素系統修復、生態功能的整體修復等整治任務;確定建設用地區8.11萬畝，推動建設用地減量和功能布局優化。二是聚焦分區特點，優化細化用地布局。分區規劃落實了總體規劃下達的約束性指標，確定了區域內所有地塊的圖斑用途，并根據最新國土空間規劃用地用海分類形成規劃“一張圖”，將分區規劃納入中心城區國土空間規劃執行。三是嚴格規劃銜接。擬將總體規劃確定的環城生態區耕地保有量、永久基本農田保護目標、建設用地控制指標和范圍，以及分區規劃確定的“一張圖”等納入成都市、縣級國土空間總體規劃。

 

圖4環城生態區三大分區圖

 

　　編制實施方案，落實規劃任務。一是編制總體實施方案，深化土地綜合整治和生態修復的主要目標和重點任務，提出整治方案，測算資金分析效益，制定實施計劃和保障措施，創新評估監測監管系統。二是分區量化項目實施，實現科學精細管理。在總體實施方案的指引下，各區編制分區實施方案。分區實施方案圍繞區域內耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態系統退化等問題，進行土地綜合整治與生態修復的潛力、必要性與可行性分析，在三大分區內按照實施項目類型，進行整治任務的劃分，做到可量化、可統計、可考核、可管理。分區內項目一般包括農用地整治項目、生態修復項目、建設用地整治項目，所有項目采用圖斑精細化管理，明確項目具體內容和工程措施，并確定各整治單元的交地時間。

 

　　建立項目統籌實施及資金籌措機制。一是構建多部門聯合、信息化支撐、多手段配合的土地綜合整治與生態修復項目立項、實施、監督體系。成都市成立工作領導小組，定期召開聯席會和調度會，統籌協調環城生態區各項工作。其中，成都市規劃和自然資源局履行“兩統一”職責牽頭組織實施;各部門依據職能對具體工程設計方案和技術標準進行審查備案;各區政府(管委會)是耕地保護目標和拆遷交地的責任主體;成都天府綠道公司作為實施主體，與相關部門共同推進項目設計、批復、實施、變更、驗收、備案及管護。為防止土地綜合整治與生態修復項目“拼盤化”，成都市以批復的分區實施方案為依據，以自然地理邊界、實體地物邊界、要素管理邊界、行政邊界等綜合確定項目區和實施單元，按片區及標段進行項目綜合立項。二是項目實施資金分為兩部分：市縣政府財政資金和國有平臺公司資金。其中，市縣政府資金主要用于建設用地拆除，來源于環城生態區周邊區域建設用地容積率提升和地價增值所實現的土地出讓收益;國有平臺公司資金主要用于生態景觀投資、農用地整治及水系整治修復等投資，依靠環城生態區內消費場景的運營收入來平衡。

 

　　實現精細化管理，構建綜合監測體系。一是實現精細化管理，建立部門聯動機制。將規劃地類、建設用地拆除復墾、未利用地復耕、綠道水系等重要圖層納入國土空間規劃“一張圖”空間信息管理平臺，按項目位置、規模、質量等進行圖斑精細化管理，建立項目實施狀態的矢量化比對和反饋調整機制。同時，建立部門聯動機制，各市級部門共同參與、組織協調，結合“一張圖”進行圖斑精細化監管，確保項目規范、有序和創新實施。二是構建多要素監測體系，量化評價實施效果。系統開展包括植物、動物、非生態環境在內的生態系統本地調查、生態系統組成與結構變化調查，綜合開展交通基礎設施、農林產業發展、文化旅游資源、視覺景觀資源調查分析，根據土地利用、綠色基礎設施布局、景觀組成、人類活動強度等，確定210個監測樣點(區)。同時，建立生態系統生產總值評價工作機制，引入第三方機構進行評價，核算實施前、中、后的生態系統生產總值。三是夯實權責，突出部門聯合和分層驗收。環城生態區項目驗收按照單要素項目(子項目)驗收、分區驗收和項目總體驗收、省廳復核備案的方式進行。（作者：李紫薇 趙廣德 舒建英）