《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出,支持北京、上海、粵港澳大灣區形成國際科技創新中心。廣州市作為粵港澳大灣區的中心城市之一,提出“加快建設科技創新強市”的戰略部署,明確創新型經濟引領的產業發展導向。在此背景下,廣州市需要對新型產業用地的規劃管理政策進行相應的優化,使之與創新生產模式、創新人群需求以及城市空間發展新理念相適應。本文針對廣州市創新型產業用地規劃管理困境,從空間準入、規劃引導、土地供應、分割運營、供后監管等全生命周期管理環節提出具有針對性的規劃管理優化建議。
一、空間準入階段：合理放寬創新型產業用地空間選址要求
1.1 放寬存量工業用地更新為創新型產業用地的空間準入范圍
綜觀國內目前制定了創新型產業用地政策的城市,大多鼓勵在高新園區、創新創意園區等重要產業功能區進行創新型產業用地選址,這些重要產業功能區大多位于城市中心區或區位條件優良地區,并且未對創新型產業用地在“核心區”選址予以“一刀切”的禁止。因此,本文結合現實需求并從支持創新經濟的角度出發,建議廣州市給予創新型產業用地空間選址更強的靈活性和彈性。同時,綜合考慮對創新型產業用地周邊辦公市場的影響以及政府收益,建議暫不調整增量創新型產業用地選址準入范圍,并適度放寬存量工業用地更新為創新型產業用地( 即存量改“M0”) 的空間準入條件。
廣州市充分考慮最大化地發揮創新型產業用地的政策效用,同時面向創新型產業用地市場需求,借鑒東莞等城市的經驗,提出創新型產業用地空間準入區域應包括以下四類( 圖3)：一是發揮創新型產業用地促進科技轉化和創新成果孵化的效用,重點在高校及科研院所等創新源集聚區周邊選址,打造科技轉化平臺。二是發揮創新型產業用地支撐廣州市與周邊城市產業協作的效用,重點在廣州市與周邊城市相鄰的產業合作區選址,打造產業協作平臺。三是發揮創新型產業用地加速低效存量用地創新轉型的效用,重點在近期更新的低效存量用地集聚區選址,打造產業轉型平臺。
圖3 廣州市存量工業用地更新為創新型產業用地的空間準入區域類型示意圖
四是發揮創新型產業用地為重點發展地區提供政策扶持的效用,在重點發展的產業功能區選址,打造產業加速平臺。將四類空間準入范圍疊加,可以得到廣州市支持存量工業用地更新為創新型產業用地的空間準入范圍。
1.2 適度放寬創新型產業用地在所屬產業區塊的面積占比
廣州市為了保護實體制造業空間,要求在工業產業區塊內選址的創新型產業用地的面積需占所屬單個工業產業區塊面積的10% 以內。而大部分產業區塊面積較小,導致區塊內往往難以建設一個創新型產業用地項目。結合廣州市創新型產業用地政策要求,為增加創新型產業用地在產業區塊布局的靈活性和可操作性,建議廣州市借鑒深圳、東莞等城市通過創新型產業用地總量控制、全區或鎮街( 而并非單個產業區塊) 工業保護線內創新型產業用地總規?？刂频确绞?適度提高創新型產業用地在產業區塊的面積占比標準( 即在10％的基礎上適度提升),并通過總量控制、分批次申報等方式控制創新型產業用地規模,在保護實體制造業空間的同時,提高創新型產業空間的供給力度。
二、規劃引導階段：契合創新型業態與人群的用地模式及指標優化
2.1 采用具有多元復合功能的混合用地模式
創新型業態新的生產方式與創新人群新的生活方式逐漸打破了制造、服務、研發等功能之間的空間界線,表現出用地混合布局的趨勢。廣州市可借鑒杭州、上海等先進城市經驗,在現有“配建式混合”的基礎上,探索多樣化的“用地式混合”管控方式和規則,靈活應對不同類型地區的多元需求( 表3)。
(1)“綜合用地分區”模式。考慮到創新型業態需求多樣、創新型企業孵化成長對產業空間的需求不確定等因素,可對位置鄰近的若干塊創新型產業用地采取“綜合用地分區”模式進行整體規劃管控,即在綜合用地分區中明確主要的用地功能及其配比,而地塊內部的具體布局則可按需靈活調整,不做強制性限制。同時,支持在綜合用地分區內簡化用地和相關指標的控制性詳細規劃調整流程。
(2)“產業社區”模式。針對功能單一的產業片區,采取劃定“產業社區”的模式,即利用創新型產業用地規劃若干鄰里中心,提高配套服務用地混合比例,集中配套商業、文娛、教育等生活性設施,融合周邊城市區域形成“產城融合生活圈”。廣州市可借鑒杭州市產業發展單元的政策經驗,即在產業發展單元內建設的、為周邊工業生產提供配套服務的鄰里中心等公益設施經指定部門審查同意后,可明確為產業社區配套設施,允許其在指定的創新型產業用地上建設,以促進產城融合發展。
(3)“二三產業混合用地”模式。將包含工業、商業服務等用途且確實難以分割供應的規劃地塊整體認定為創新型產業用地,并出具規劃條件,同時分用途評估地價,允許其按宗地擬定出讓方案后出讓。廣州市可借鑒上海市開展多用途混合利用試點的經驗,探索建立針對“二三產業混合用地”的前后閉合、便于實操的政策體系,包括明確可以混合的用地功能和比例;差別化規定供地方式、價格用地、出讓年期、分割轉讓要求;從保障產業發展和公共利益角度,建立“二三產業混合用地”在用途管理、分割轉讓管理等方面的監管細則等。
2.2 精細化制定創新型服務設施類型指引
考慮到創新人才生活方式、工作模式對服務設施的特色化、高品質需求,廣州市可優化現行過于單一的配套設施規定,制定多類型、精細化的創新服務設施建設引導。一方面,可借鑒新加坡緯壹科技城、荷蘭埃因霍溫高科技園區等知名創新型園區的建設經驗,重點優化共享型生產服務設施和生活服務設施配套指引。目前,房價已經成為阻礙大城市特別是特大城市留住創新人才的因素,因此需要在配套設施方面重點考慮創新人才的住房需求。廣州市可依據2021 年7月國務院發布的《國務院辦公廳關于加快發展保障性租賃住房的意見》,鼓勵將多個鄰近的創新型產業用地項目的配套比例對應的用地或建筑面積,集中統一建設宿舍型保障性租賃住房。
2.3 設定針對品質與效率提升的規劃建設指標規則
為了提升創新型產業用地的環境氛圍和品質,廣州市可在規劃指標管控中重點增加空間品質類的指標引導( 圖4)。例如,鼓勵將創新型產業項目底層架空,并打造為公共活動空間,增加室外開敞性公共空間,建設額外的高品質服務設施等;在不產生負外部性( 如日照、景觀等影響) 的前提下,對創新型產業用地予以容積率、建筑高度、物業分割轉讓比例等方面的獎勵( 如在創新型產業建筑上種植垂直綠化、修建屋頂花園等行為,可適當抵扣綠地率指標要求等)。
深圳、杭州等城市從滿足創新型經濟帶動的輕型制造需求、鼓勵“立體工廠”建設角度出發,給予創新型產業用地建筑高度指標足夠彈性。例如,深圳市引導工業“上樓”,支持廠房與研發復合使用的高層工業樓宇模式,促進產業輕型化、智能化轉型;杭州市則不將建筑限高作為強制性指標,在項目方案審查時,滿足相關規范要求即可。廣州市可參考相關城市經驗,放寬現行政策中創新型產業用地建筑高度不超過40 m 的限制,在滿足日照、景觀等條件的前提下,建筑高度可不作為強制性指標。
三、土地供應階段：提供彈性多元的土地供應方式
考慮到創新型企業對空間成本較為敏感和生命周期短的特征,特別是在新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊下,政府亟須制定相關政策支持創新型產業的發展。因此,廣州市可對創新型產業用地“長周期、一次性”的供地模式進行優化,加強土地供給的靈活性和彈性。
3.1 探索中小企業聯合拿地模式
南京市為減輕中小企業拿地負擔,提出“園中園”模式,允許中小企業聯合獲取創新型產業用地進行開發建設活動。與傳統模式相比,聯合拿地模式不僅能夠節省建設用地和配套建設費用,有效節約資源,切實減輕企業負擔,還能夠通過共享公共服務設施加強企業人才的共享交流,增強企業創新活力。因此,廣州市可借鑒南京市的實踐經驗,允許若干企業主體聯合獲取一塊或多塊創新型產業用地,拿地后采用“統一代建”“企業聯盟”等模式開展開發建設,待項目建成后根據不同主體空間需求,對物業進行合理分割,并獲取相應面積的產權。
3.2 推行創新型產業“標準地”出讓政策
創新型產業“標準地”是指在完成區域發展和產業評估的基礎上,明確建設地塊的規劃條件、創新產出、投資強度、環保標準等指標,使創新型產業用地附帶“標準”作為出讓前置條件,并實行對標管理。通過實施創新型產業“標準地”政策,以市場競爭機制遴選高端產業,引導傳統工業升級并往“高精尖”的創新型產業方向發展,同時精準引入與發展定位匹配的項目。由于“標準地”自帶創新高質量發展屬性,對項目的“過濾”作用較為明顯,在經濟下行壓力加大、各城市招商競爭激烈的情況下,若全面鋪開,可能會對吸引次優質或普通項目產生一定影響。因此,廣州市前期可在創新發展較好的產業集聚區,選取部分創新型產業地塊作為試點,打造高端創新產業集群,而剩余地區則暫按現有模式建設,這樣可為不同層次和類型的產業提供多元供地模式選擇。
3.3 探索創新型產業用地和物業政府( 國企) 自持政策
對于創新產業導向清晰、政府亟待發展的重點產業功能區,廣州市可借鑒深圳、重慶等城市的政策,采取政府或國資企業、承擔政府投融資任務的綜合性平臺企業自持創新型產業用地和物業的運營模式,以較低的成本將創新型產業用地出租給符合區域發展定位、有利于創新產業鏈建構的企業;以導入創新型產業為導向,設置嚴格的企業和產業準入條件,允許創新型產業用地在現行政策的基礎上設定更寬松的指標、更多的配套服務設施、更豐富的功能業態,打造可供政府調控的優質產業平臺,吸引創新型企業集聚;探索采取劃撥和協議出讓的方式供應自持創新型產業用地,并明確具體的適用情形,如其建設用地使用權不得改變用途,不得轉讓、互換、出資、贈予等。
3.4 完善降低用地成本政策
在新型冠狀病毒肺炎疫情的影響下,上海、重慶等城市采取了靈活調整出讓地塊面積、底價、交易時間、競買保證金、付款方式及分期繳款金額等措施,以扶持企業發展。廣州市發布了《廣州市人民政府關于印發廣州市堅決打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰努力實現全年經濟社會發展目標任務若干措施》,提出優先保障市重點建設項目用地指標,企業可在簽訂出讓合的同時約定分期繳納土地出讓金價款,一個月內繳納50%,余款分期繳納。因此,廣州市創新型產業用地管理政策優化可結合產業物業獲取難、工業地價上漲過快等問題,在經濟下行壓力加大的時期,適度降低或穩定用地價格,并進一步增加企業繳納保證金、分期付款的靈活性,以更大力度刺激市場投資。
四、分割運營階段：房地結合、尺度靈活的產權分割
4.1 結合創新產出等績效情況給予創新型產業用房分割轉讓比例一定的彈性
廣州市部分地區和企業申報創新型產業用地的動力不足,產業用房分割比例限制( 廣州市規定不超過50％ ) 是一些項目經濟收支難平衡的影響因素之一。產業用房可分割銷售部分是創新型產業用地項目開發在短期內直接收益的最主要來源,其分割比例可與用地的創新產出等產業績效掛鉤,因此應在給予開發企業更多動力的同時,促進提升產業層次和招引創新高質量企業入駐?；诖?廣州市可以一定的投入產出指標要求為基準,若項目超出指標,則可在現行50％可分割比例的基礎上進行適度提高,增加分割轉讓比例的彈性。
同時,加強創新型產業用地創新產出等產業績效全生命周期管理,可按照項目投達產后一定年限間隔的時點,結合投入產出履約情況和招商情況,允許創新型產業用房逐步分割銷售( 圖5)。例如,創新型產業用地項目開發建設的投資強度達標,項目建成后允許分割20％的產業用房;達產1 年后完成投入產出監管協議中約定的指標,再分割20％的產業用房;在投產3 年后超出投入產出監管協議中約定的創新指標一定幅度,則可在允許分割的剩余10％的產業用房的基礎上,再增加分割10％的產業用房,最高達到60％的產業用房分割比例。
圖5 創新型產業用地項目分割比例管理與產出績效關系示意圖
4.2 結合創新產業空間需求，優化創新型產業物業分割轉讓最小單元
創新型企業出于對“安全感”和便于融資等的考慮,對小尺度產業空間具有產權需求。因此,廣州市可對物業的最小分割單元制度進行優化,允許產業用房按“間”為最小基本單元分割登記、轉讓。目前一般產業用房整層面積基本在1 500 m2 以上,現行政策按幢、層為單元分割意味著分割受讓主體至少需要購買面積超過1500 m2 的產業物業。調研中不少企業( 尤其是產業鏈上下游的創新型小微企業) 反饋按層分割轉讓的受讓面積超過了實際需要。因此,廣州市可參考深圳、東莞等城市的政策,允許創新型產業用房在層內以“間”作為基本單元進行分割登記轉讓,以滿足受讓的中小型創新企業的實際需求。
五、供后監管階段：精細化、差異化、全周期監管措施
5.1 建立以創新產出等績效為“指揮棒”的差別化政策激勵和約束機制
由于創新型產業用地在規劃管理上具有功能多元復合、開發強度更大、用地成本更低等政策優惠,為了保障有限的優質產業空間資源真正承載城市創新型經濟的發展,對于創新型產業用地的供后監管也應更為嚴格。廣州市可借鑒上海、杭州等城市的政策經驗,統籌建立一套資源利用效率評價制度、明確口徑統一的評價指標,以及評價標準和方法、評價分類,并提出差異化的獎懲措施引導。在政策框架下,不同地區可結合實際,根據基礎評價指標進一步加以完善,同時明確具體的獎勵扶持等差異化發展資源供給政策。例如,在評價范圍與對象方面,以全市創新型產業用地項目為對象;在指標設定方面,可重點突出經濟和創新效益;在綜合排序與評價分類方面,盡量統一標準,可考慮對政府扶持的創新型中小企業予以評價分類提檔調整。最終以評價結果為依據,將評價對象劃分為若干類,在產業準入、土地供應、結構調整等方面分類施策,如A 類企業,作為優質企業予以重點支持;B 類企業,引導企業制定提升改造計劃,鼓勵企業不斷提升能級;C 類企業,嚴格控制企業新增產能項目和新增用地用能規模;D 類企業,逐步納入區域產業結構調整計劃,鼓勵企業主動關停退出( 圖6)。
圖6 全市統一的創新型產業用地績效評價制度示意圖
5.2 獎—懲聯動的全周期雙維監管機制保障創新產業用地效益的兌現
為了鼓勵創新型產業用地的拿地企業主動完成創新產出等效益目標,廣州市可考慮改變以處罰為主的產業監管思路,在各管理環節制定相應的達標獎勵和違約懲戒措施,兩者相輔相成、聯動管理( 圖7)。例如,在產業項目遴選階段,可針對優質項目制定獎勵政策;在達產驗收階段,對于提前達產的產業項目進行獎勵,正常達標返還該階段履約承諾金,若出現違約情況,則進行達產指標違約處罰等。同時,可根據違約程度,形成“停止獎勵—沒收履約保證金—限期整改-—違約罰款—停止分割轉讓—土地收回—納入失信名單”梯度化的懲處措施體系,避免處罰尺度“一刀切”或尺度過大,增強違約處罰實施的可操作性,達到倒逼企業兌現創新等效益指標的目的。
圖7 獎—懲聯動的創新型產業用地全周期監管機制示意圖
六、結語
在創新驅動高質量發展的背景下,產業模式與邏輯的轉變必然會給產業空間帶來新的需求。創新型產業用地作為一種產業空間資源,具有自身特有的空間生產內涵與邏輯。如何引導創新型產業用地資源合理配置與利用,最大化發揮其空間資源生產效能,使其與新型生產模式相適配,對城市的創新高質量發展具有舉足輕重的影響。本文引入空間生產理論并對其進行轉譯,解析創新型產業用地在創新生產模式、創新人群需求以及城市空間發展新理念等方面的空間生產特征,隨后以廣州市為實踐案例,剖析在空間生產語境下其現行創新型產業用地的規劃管理困境,從空間準入、規劃引導、土地供應、分割運營、供后監管等全生命周期管理環節,探索廣州市創新型產業用地規劃管理優化策略,希冀為其他城市優化創新型產業用地管理提供經驗和參考。總體而言,創新型產業用地空間生產特征較為明顯,各地區可結合自身規劃管理政策剖析現狀問題,并探索具有針對性的優化策略,以有效提升創新型經濟活力,不斷增強自身的創新優勢和競爭力。(作者：陳丹陽，呂 峰，劉松齡，栗夢悅，吳麗娟)
