創新型產業用地作為創新生產活動的空間載體,用地供給和規劃管理機制直接決定了其空間生產特征。本文基于空間生產理論,結合多維度、多部門、多行業調研,分析廣州市創新型產業用地現狀及規劃管理機制困境。

一、管理現狀

目前,廣州市在創新型產業用地規劃管理方面已初步搭建了“1+4”的頂層設計制度框架,其中“1”指《廣州市提高工業用地利用效率實施辦法》,這是廣州市創新型產業用地全流程管理的核心政策;“4”指《廣州市工業用地項目土地利用績效評估辦法( 試行)》《廣州市工業用地產業監管工作指引》《廣州市工業產業區塊管理辦法》《廣州市新型產業用地(M0) 準入退出實施指引》4 個配套政策。“1+4”的政策體系搭建了創新型產業用地全流程管理的制度內容,并對準入條件、規劃引導、供地管理、產權登記和分割轉讓、供后監管等主要管理環節提出了相關規定( 表2)。

表2   廣州市創新型產業用地政策管控內容框架

二、管理困境

廣州市通過實施創新型產業用地政策吸引了一批高質量企業入駐產業園區,提升了用地綜合效益,并在一定程度上促進了產業創新高質量發展。但從空間生產視角看,廣州市創新型產業用地管理政策體系仍存在一定的困境,難以最大化發揮其空間資源的生產效能。

2.1 空間實踐方面：建設指標與產業空間供給難以應對創新型產業新的生產模式

創新型產業新的生產邏輯使得產業鏈在空間中的組合發生變化,一棟產業用房可以容納研發、測試、制造等多種功能,產業園區呈現廠房立體化、功能復合化的發展趨勢。目前,廣州市規定創新型產業用地中的建筑高度不超過40 m,但在調研訪談中不少企業反映過于嚴格的限高難以滿足創新型產業的發展需求。同時,創新型產業對高品質空間環境具有極高需求,但廣州市現行政策均以容積率、建筑密度、綠地率等傳統規劃指標管控為主,缺乏空間品質類的指標引導(如公共空間、垂直綠化、空間花園等指標)。

此外,中小型企業由于資金實力有限,難以承擔周期長、面積大、成本高的產業空間供給方式。根據相關研究,中小企業的平均壽命不超過3 年,近幾年熱門行業創業公司平均壽命僅為3 ～ 4 年。目前,廣州市的創新型產業用地供給以傳統的50 年出讓期限為主,雖然曾提出鼓勵彈性年期、先租后讓等彈性供地方式,但是缺乏明確的政策指引,總體上供地模式較為固化。在物業產權分割方面,則是以幢、層為最小分割單元進行登記,而最小分割單元的空間尺度過大。總之,廣州市長周期的土地使用年限、大尺度的產業空間分割使用方式等與創新型產業的發展特點和需求嚴重不匹配。

2.2 空間表征方面：創新型產業用地的管理模式未能最大化凸顯城市存量發展新理念

廣州市作為粵港澳大灣區核心城市,在快速推進工業化后,現狀建設已趨于飽和,僅留存了306 km2 的工業用地。從產出效率上看,廣州市現狀工業用地利用效率較低,單位面積上的工業增加值、工業稅收、固定資產投資額分為18.26 億元/ 平方公里、5.64 億元/ 平方公里、2.68 億元/ 平方公里,均與深圳市存在一定差距,存量用地轉型需求強烈。目前,廣州市創新型產業用地政策對存量空間的盤活力度有限,一方面對創新型產業用地在“核心區”選址予以“一刀切”的禁止,僅允許在城市核心區、城區核心區、軌道站周邊500 m范圍外選址,導致部分重點區域難以布局創新型產業用地;另一方面,在工業產業區塊內選址的創新型產業用地,用地面積需占所屬單個工業產業區塊面積的10% 以內,而10%的比例上限對大部分在工業產業區塊內布局的創新型產業用地形成了較大局限。總體上看,現行政策在帶動存量工業用地創新升級、提質增效方面的力度較輕,未能較好凸顯城市存量發展新理念。

2.3 表征空間方面：設施配套標準與單一用地功能難以契合創新人群新需求

配套服務設施與用地是創新型產業用地政策主要管控的人本要素,多元融合的用地功能和多元化的服務設施,是提升創新人群日常空間體驗的關鍵。廣州市現行政策在用地功能融合方面缺乏“用地式混合”的管理模式( 即多種用途土地兼容的模式),目前僅采用“配建式混合”的模式( 即規定創新型產業用地可配建相應比例的服務設施)。同時,現行政策在服務設施配套方面均過于單一,僅規定了配套比例和禁止建設的內容( 如最高允許配建30% 總計容建筑面積的配套服務設施,不得建設商品住宅等內容),未根據創新人才集聚對服務設施的特色化、精細化需求制定詳細的配套設施政策引導。(作者：陳丹陽，呂 峰，劉松齡，栗夢悅，吳麗娟)