近期筆者發(fā)現(xiàn)很多文章誤將中央預(yù)算內(nèi)投資支持的領(lǐng)域和方向與《2024年政府工作報(bào)告》指出的超長(zhǎng)期特別國(guó)債相混同，本文旨在分析二者之間的區(qū)別，并指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)操。

中央預(yù)算內(nèi)投資定義、政策體系，運(yùn)用方式以及支持領(lǐng)域

中央預(yù)算內(nèi)投資是指政府利用財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金和納入財(cái)政預(yù)算管理的基本建設(shè)資金進(jìn)行的投資。中央預(yù)算內(nèi)投資作為中央財(cái)政性建設(shè)資金的固定資產(chǎn)投資手段，對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)具有積極的引導(dǎo)作用，在市場(chǎng)資源配置有限的領(lǐng)域也發(fā)揮著巨大的投資撬動(dòng)作用。

中央預(yù)算內(nèi)投資主要政策體系包括：《中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目監(jiān)督管理辦法》（2023年第10號(hào)令）、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》、《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項(xiàng)目管理辦法》、《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范中央預(yù)算內(nèi)投資資金安排方式及項(xiàng)目管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2020〕518號(hào)）等。

中央預(yù)算內(nèi)投資的方式包括：以直接投資方式為主；對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。采用直接投資或者資本金注入的方式，應(yīng)按照政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)審批制相關(guān)要求開展前期工作，采用投資補(bǔ)助或貸款貼息的方式，按照企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)核準(zhǔn)制或備案制開展前期工作。按照《引導(dǎo)社會(huì)資本參與盤活國(guó)有存量資產(chǎn)中央預(yù)算內(nèi)投資示范專項(xiàng)管理辦法》，中央預(yù)算內(nèi)投資可以以項(xiàng)目前期工作費(fèi)方式對(duì)盤活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項(xiàng)目給予一定支持。

（一）直接投資，是指政府安排財(cái)政資金投入非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，并由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)或其指定、委托的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位等作為項(xiàng)目法人單位組織建設(shè)實(shí)施的方式。

（二）資本金注入，是指政府安排財(cái)政資金作為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權(quán)益，政府出資人代表原則上應(yīng)為國(guó)有資產(chǎn)管理部門、事業(yè)單位，國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)。政府出資人代表對(duì)項(xiàng)目建成后中央預(yù)算內(nèi)投資形成的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，行使有關(guān)權(quán)利并履行相應(yīng)義務(wù)。

（三）投資補(bǔ)助，是指政府安排財(cái)政資金，對(duì)市場(chǎng)不能有效配置資源、確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，適當(dāng)予以投資資金補(bǔ)助的方式。

（四）貸款貼息，是指政府安排政府投資資金，對(duì)使用貸款的投資項(xiàng)目貸款利息予以補(bǔ)貼的方式。

中央預(yù)算內(nèi)投資的重點(diǎn)支持領(lǐng)域包括：

（一）按照《政府投資條例》，政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。中央預(yù)算內(nèi)投資屬政府投資資金范疇，上述領(lǐng)域即是其重點(diǎn)支持的領(lǐng)域。其中，發(fā)改委及相關(guān)部委針對(duì)如下領(lǐng)域還專門制定和出臺(tái)了相關(guān)管理辦法：包括易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作、國(guó)家水網(wǎng)骨干工程（重大農(nóng)業(yè)節(jié)水供水工程、重大水資源配置工程、重大骨干防洪減災(zāi)工程、重大水生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程）、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略建設(shè)（長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展方向）、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè)、盤活國(guó)有存量資產(chǎn)等。

（二）依據(jù)二手?jǐn)?shù)據(jù)，2018年至2023年中央預(yù)算內(nèi)投資主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)公共服務(wù)以及符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的其他公共領(lǐng)域。2024年中央預(yù)算內(nèi)投資主要支持糧食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、城市基礎(chǔ)設(shè)施及保障性安居工程基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通物流重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)及其他重點(diǎn)領(lǐng)域等八個(gè)方面34個(gè)領(lǐng)域。

（三）綜上，結(jié)合政策和相關(guān)信息，中央預(yù)算內(nèi)投資重點(diǎn)支持的領(lǐng)域涉及的基建項(xiàng)目重點(diǎn)包括：

1. 關(guān)鍵領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)，一般為企業(yè)投資項(xiàng)目。

2. 人工智能、新能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用的新引擎新賽道，一般為企業(yè)投資項(xiàng)目。

3. 城市供氣、供水、排水、供熱管道和設(shè)施新建項(xiàng)目，城市燃?xì)夤艿赖壤匣赂脑欤话銥檎顿Y項(xiàng)目。

4. 城中村改造相關(guān)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障性住房紅線外配套基礎(chǔ)設(shè)施。即紅線內(nèi)通過國(guó)開行或農(nóng)發(fā)行專項(xiàng)借款解決，紅線外中央預(yù)算予以支持。

5. "三北"等重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

6. 城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理設(shè)施（按照EOD新規(guī)不得納入EOD項(xiàng)目生態(tài)治理范疇）

7. 鐵路（干線為主）、公路（納入《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》的國(guó)家高速公路和收費(fèi)的普通國(guó)道項(xiàng)目）、水運(yùn)（納入《全國(guó)港口與航道布局規(guī)劃》的港口和航道項(xiàng)目，）、機(jī)場(chǎng)（運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)）。

8. 體育公園、全民健身中心、戶外運(yùn)動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施、健身步道等全民健身設(shè)施。

9. "一老一小"服務(wù)設(shè)施建設(shè)

10. 本科高校學(xué)生宿舍、中央高校新校區(qū)、職業(yè)院校產(chǎn)教融合和生活設(shè)施、高校教學(xué)科研和生活設(shè)施，普通高中建設(shè)項(xiàng)目等教育基礎(chǔ)設(shè)施。

11. 中歐班列集結(jié)中心實(shí)施樞紐綜合能力提升工程，包括場(chǎng)站、集疏運(yùn)道路、查驗(yàn)作業(yè)設(shè)施、臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目。

國(guó)債以及特別國(guó)債的定義與內(nèi)涵

國(guó)債，又稱國(guó)家公債，是國(guó)家以其信用為基礎(chǔ)，按照債券的一般原則，通過向社會(huì)籌集資金所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。國(guó)債是由國(guó)家發(fā)行的債券，是中央政府為籌集財(cái)政資金而發(fā)行的一種政府債券，是中央政府向投資者出具的、承諾在一定時(shí)期支付利息和到期償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證，由于國(guó)債的發(fā)行主體是國(guó)家，所以它具有最高的信用度，被公認(rèn)為是最安全的投資工具。

國(guó)債是主要作用是平衡財(cái)政收支，分為普通國(guó)債、定向國(guó)債、專項(xiàng)國(guó)債和特別國(guó)債。

普通國(guó)債是國(guó)家為了增強(qiáng)國(guó)力、提升人民生活水平，有規(guī)律的適度發(fā)行。

定向國(guó)債只能向特定機(jī)構(gòu)發(fā)行，不能上市流通。

專項(xiàng)國(guó)債用于重大基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施而發(fā)行。

特別國(guó)債是為了實(shí)施國(guó)家特定政策、專款專用、收支同時(shí)進(jìn)行，無需通過預(yù)算安排來還本付息，不適合普通投資者投資。

特別國(guó)債的具體操作模式是財(cái)政部在一級(jí)市場(chǎng)向商業(yè)銀行發(fā)行，央行則啟動(dòng)現(xiàn)券買斷工具回購(gòu)特別國(guó)債并釋放等額資金。商業(yè)銀行在期間僅起到央行與財(cái)政部之間的通道功能，因此特別國(guó)債的本質(zhì)是央行向財(cái)政部提供融資，而商業(yè)銀行不會(huì)因特別國(guó)債而多一筆流動(dòng)性，其結(jié)果是央行與財(cái)政部同時(shí)實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)表且財(cái)政部無須考慮還本付息的問題，即特別國(guó)債不會(huì)影響流動(dòng)性。

特別國(guó)債舉例：

一、萬億國(guó)債

中央財(cái)政在2023年四季度增發(fā)2023年國(guó)債1萬億元，增發(fā)的國(guó)債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，全部列為中央財(cái)政赤字，還本付息由中央承擔(dān)，不增加地方償還負(fù)擔(dān)集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補(bǔ)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，整體提升我國(guó)抵御自然災(zāi)害的能力。對(duì)于在建項(xiàng)目，要求各項(xiàng)手續(xù)完備；對(duì)于新開工項(xiàng)目，要求前期研究論證比較充分、具備扎實(shí)的前期工作基礎(chǔ)。重點(diǎn)用于八大方面：

1.災(zāi)后恢復(fù)重建

2.重點(diǎn)防洪治理工程（以海河、松花江流域等北方地區(qū)為重點(diǎn)，包括大江大河大湖干流防洪工程、大中型水庫(kù)工程、蓄滯洪區(qū)工程等）

3.自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程

4.其他重點(diǎn)防洪工程

5.灌區(qū)建設(shè)改造和重點(diǎn)水土流失治理工程

6.城市排水防澇能力提升行動(dòng)

7.重點(diǎn)自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程

8.東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

二、超長(zhǎng)期特別國(guó)債

2024年3月5日，十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂開幕，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)作政府工作報(bào)告，決定從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。

國(guó)債與中央預(yù)算內(nèi)投資的本質(zhì)區(qū)別

1. 中央預(yù)算內(nèi)投資，顧名思義是納入財(cái)政預(yù)算的政府投資行為，一般以中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式向下流轉(zhuǎn)，資金來源為中央財(cái)政的預(yù)算收入，相當(dāng)于政府的自有資金。

2. 國(guó)債是一種財(cái)政政策工具，國(guó)債是中央政府發(fā)行的債券，以中央政府為信用主體，向央行或社會(huì)公開籌集財(cái)政資金，借以平衡收支和刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。相當(dāng)于政府的債務(wù)性資金，與中央預(yù)算內(nèi)投資的資金來源截然不同。

3. 國(guó)債與中央預(yù)算內(nèi)投資的支持領(lǐng)域雖然存在一定的共同點(diǎn)，但是國(guó)債一般用于急難險(xiǎn)重、國(guó)計(jì)民生、難點(diǎn)堵點(diǎn)和社會(huì)安全等領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資支持范圍相對(duì)寬泛，以基本民生、普惠公共服務(wù)、重大科技攻關(guān)、重大產(chǎn)業(yè)布局等提高居民生活水平、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)迭代發(fā)展的方面為主。

4. 國(guó)債資金一般用于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)以直接投資為主，迅速形成資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)；中央預(yù)算內(nèi)投資則可以通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式投入到經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目 ，存在一定的財(cái)政資金杠桿作用。

5. 中央預(yù)算內(nèi)投資資金使用要納入政府一般公共預(yù)算管理，國(guó)債一般由中央自發(fā)自還，無需地方承擔(dān)，歷史上也存在過央地共同還本的國(guó)債，國(guó)債可納入政府一般公共預(yù)算或政府性基金預(yù)算管理。