城市更新作為推動城市高質量發展的重要抓手，資金保障是關鍵環節。城市更新專項債作為地方政府專項債券的重要品類，憑借“資金成本低、使用周期長、合規性強”的優勢，成為各地籌措城市更新資金的核心工具。然而，專項債申報并非“照單全收”，其對項目領域、收益平衡、流程規范有嚴格要求。本文將系統梳理城市更新專項債支持的重點領域，詳解申報全流程，為各地政府及項目單位提供實操指引。
一、城市更新專項債支持的重點領域
城市更新專項債聚焦“公益性為主、有穩定收益”的城市更新項目，優先支持與民生改善、城市功能提升密切相關的領域。結合近年政策導向和實操案例，重點支持以下六大領域：
1.老舊小區改造及配套設施升級
老舊小區改造是城市更新專項債的核心支持方向，涵蓋建筑本體改造和周邊配套設施升級兩大板塊。
建筑本體改造：包括屋面防水、外墻保溫、樓道翻新、管線規整等，直接改善居民居住條件。例如，西安市某老舊小區改造項目，通過專項債資金支持，完成12棟住宅樓的外立面改造和3.2萬平方米屋面防水處理，惠及居民860戶。
配套設施升級：重點支持養老托幼設施、社區服務中心、停車位、充電樁、無障礙設施等“補短板”項目。武漢市某項目利用專項債建設小區內120個充電樁、2個社區養老服務站，并對周邊200米范圍內的菜市場進行智能化改造，既提升了小區品質，又通過充電樁收費、養老服務收費形成穩定收益，保障債券償還。
此類項目的優勢在于民生屬性強、實施難度小，且可通過物業費提升、配套設施運營等實現收益平衡，申報通過率較高。
2.棚戶區改造及安置房建設
針對城市建成區內環境條件差、安全隱患突出的棚戶區，專項債重點支持“拆改留”結合的改造項目，以及配套安置房建設。
棚戶區綜合整治：對保留建筑進行結構安全加固、環境整治，同步完善水電路氣等基礎設施。例如，太原市某棚戶區改造項目，通過專項債資金完成15萬平方米危舊房屋加固，并新建3公里污水管網，徹底解決雨季內澇問題。
安置房建設：支持異地或原地建設安置房，優先保障被征收群眾住房需求。成都市某項目利用專項債建設2000套安置房，配套建設1所小學和2個社區衛生服務中心，項目通過安置房銷售（政府回購）、商鋪出租實現收益覆蓋融資成本。
需注意的是，純商業開發性質的棚改項目不符合專項債支持要求，申報時需明確公益性定位和收益平衡方案。
3.城市基礎設施更新改造
聚焦城市建成區“老化失修”的基礎設施，專項債重點支持以下領域：
地下管網改造：包括供水管網漏損治理、雨污分流改造、燃氣管網老舊更新等。廣州市某項目利用專項債對50公里老舊供水管網進行改造，使管網漏損率從20%降至12%，年節約水費支出1200萬元，同時通過居民用水階梯定價調整實現收益提升。
城市道路及交通設施：支持城市支路、背街小巷改造，以及智能交通系統、行人過街設施建設。南京市某項目對10條背街小巷進行“白改黑”（水泥路面改瀝青）改造，同步安裝智能停車引導系統，通過停車費收入反哺項目投入。
智慧城市基礎設施：如智慧燈桿、城市監控系統、數據中臺等數字化改造項目。深圳市某區利用專項債建設500根智慧燈桿，整合5G基站、環境監測、應急報警等功能，通過向通信運營商收取租金、數據服務收費實現收益，年收益率約4.5%。
此類項目需注重“肥瘦搭配”，將有收益的設施（如智慧燈桿、停車場）與無收益的公益設施（如道路改造）捆綁申報，確保整體收益平衡。
4.歷史文化街區保護與活化
針對具有歷史文化價值的街區、建筑，專項債支持“保護優先、合理利用”的更新項目，禁止大拆大建。
文物建筑修繕：對歷史建筑進行結構修復、風貌復原，嚴格遵循“修舊如舊”原則。蘇州市某項目利用專項債修復12處明清時期古建筑，修復后作為非遺展示館、文化客棧使用，通過門票收入、場地租賃實現可持續運營。
街區功能活化：在保護風貌的前提下，植入文化體驗、特色商業等業態。北京市某歷史文化街區改造項目，通過專項債資金改造3000平方米閑置廠房為文創園區，引入20家設計工作室，并保留街區原有胡同肌理，項目年租金收入達800萬元，成功覆蓋債券本息。
申報此類項目時，需提供文物部門的保護審批文件，且收益測算需兼顧文化價值與商業可行性，避免過度商業化。
5.舊工業區及產業園區更新
支持城鎮低效工業用地再開發，推動舊廠房、舊廠區轉型為科創園區、數字經濟園區、都市產業園等。
廠房改造升級：對舊廠房進行結構改造，滿足新型產業對層高、荷載、電力的需求。上海市某項目利用專項債改造10萬平方米舊機床廠廠房，建成生物醫藥研發中試基地，通過廠房出租、設備共享收費實現年收益1.2億元。
園區配套完善：支持園區內道路、綠化、污水處理、能源供應等基礎設施更新。合肥市某開發區利用專項債建設園區智慧能源管理系統，實現光伏、儲能、充電樁一體化運營，既降低企業用能成本，又通過能源服務收費獲得穩定現金流。
此類項目需符合國土空間規劃中“工業用地調整為新型產業用地”的相關規定，且項目收益需與產業導入進度掛鉤，避免“空園運營”。
6.城市生態修復與環境整治
針對城市建成區內的閑置地塊、污染場地、濱水空間等，專項債支持生態修復及配套設施建設。
污染場地治理：對工業遺留地塊進行土壤修復、地下水治理，恢復土地使用功能。長沙市某項目利用專項債治理200畝重金屬污染場地，修復后建設城市公園，配套建設2萬平方米地下商業體，通過商業出租收益覆蓋修復成本。
濱水空間更新：對城市內河、湖泊沿岸進行生態護岸建設、綠化提升，打造濱水慢行系統。杭州市某項目利用專項債改造5公里運河沿岸，建設騎行綠道、親水平臺，并引入游船碼頭、咖啡館等業態，年旅游收入達600萬元。
此類項目需提供生態環境部門的修復方案批復，收益測算需結合生態改善后的土地增值、文旅收入等綜合考量。
二、城市更新專項債申報全流程詳解
城市更新專項債申報需遵循“項目儲備—方案編制—逐級申報—發行使用—全生命周期管理”的閉環流程，每個環節都有明確的規范和要求。
階段一：項目儲備與前期謀劃（申報前3-6個月）
項目篩選：由地方政府住建、發改、財政部門聯合篩選項目，確保符合“公益性、有收益、能平衡”三大核心要求。優先納入城市更新規劃中的重點項目，且項目成熟度高（如已完成征收拆遷摸底、規劃方案初步確定）。
收益初步測算：初步判斷項目是否具備收益能力，例如老舊小區改造可通過充電樁收費、停車位租金、社區服務收入等測算；產業園區更新可通過廠房出租、配套商業收益等測算，要求項目現金流覆蓋債券本息的1.2倍以上（即覆蓋倍數≥1.2）。
納入項目庫：將項目錄入“國家重大建設項目庫”和地方政府專項債券項目庫，完成項目賦碼，這是申報的前提條件。
階段二：項目前期工作與方案編制（申報前1-3個月）
完成審批手續：
取得項目可行性研究報告批復（或備案證明）；
完成用地預審、規劃選址意見（或國土空間規劃符合性證明）；
涉及征收拆遷的項目，需取得征收范圍批復或模擬拆遷協議簽約率≥80%。
編制“一案兩書”：
項目實施方案：包括項目概況、建設內容、投資估算、資金來源、建設周期、收益來源等；
收益與融資平衡方案：核心是詳細測算項目全生命周期的收入（如租金、收費、政府補助等）和支出（如建設成本、運營維護費、債券利息等），證明現金流能夠覆蓋債券本息；
財務評估報告：由第三方機構出具，對收益與融資平衡方案的合理性進行評估。
細化資金需求：明確項目總投資中專項債的額度、期限（通常與項目運營期匹配，5-15年）、利率（參考同期國債收益率），以及資本金比例（一般≥20%）。
階段三：逐級申報與審核（每年3-6月、9-11月，分兩批申報）
地方初審：區縣級政府將項目材料報市級發改委、財政局審核，重點審查項目合規性、收益平衡可行性；市級審核通過后，匯總報省級發改委、財政廳。
省級復核與推薦：省級部門組織專家對項目進行評審，剔除不符合要求的項目（如收益覆蓋不足、手續不全），并按“成熟一批、推薦一批”的原則，向財政部報送項目清單及相關材料。
財政部終審與額度分配：財政部根據各省債務限額、項目質量等因素，下達專項債發行額度；省級財政廳再將額度分解至市縣，明確每個項目的可用額度。
此階段的關鍵是“早儲備、早申報”，避免因項目手續不全錯失額度，同時需根據省級評審反饋及時調整收益方案。
階段四：債券發行與資金使用（額度下達后1-3個月）
債券發行：由省級政府統一組織發行，市縣政府根據項目需求使用額度，債券名稱需注明“城市更新專項債券”，期限一般不超過15年。
資金撥付：債券資金納入國庫集中支付管理，按項目進度撥付至施工單位、供應商，禁止閑置或挪用。例如，項目主體結構完成30%時，可申請撥付30%的債券資金。
使用監管：財政部門會同行業主管部門定期檢查資金使用情況，確保資金專款專用；若項目出現重大調整，需重新履行審批程序，避免“資金跟著項目走”變成“項目跟著資金走”。
階段五：項目運營與還本付息（債券存續期內）
收益歸集：項目運營產生的收入（如租金、收費）需按規定存入專項債對應的國庫賬戶，實行“收支兩條線”管理，優先用于償還債券本息。
還本付息：市縣財政部門根據債券發行約定，按時足額償還本息，避免出現逾期違約（專項債違約將影響地方政府信用評級）。
全生命周期管理：建立項目“后評價”機制，對完工項目的實際收益與測算收益進行對比分析，若出現收益缺口，需通過財政預算、項目后續收益等方式彌補，確保債務風險可控。
三、申報關鍵要點與風險提示
收益平衡是核心：專項債“不救助”的原則決定了項目必須自身具備償還能力。申報時需避免“虛增收益”，例如將與項目無關的土地出讓收入納入測算，或高估租金、收費標準。建議參考同類項目的實際運營數據，確保收益測算保守、可信。
手續合規是前提：項目需符合國土空間規劃、城市更新規劃，且用地、規劃、環評等手續齊全。未取得可行性研究報告批復的“備案類”項目，需提供完整的立項依據，避免因手續不全被駁回。
避免“泛化使用”：嚴禁將專項債用于房地產開發、樓堂館所建設，或償還存量債務。申報時需明確項目的城市更新屬性，且建設內容聚焦“存量更新”而非新增建設用地開發。
城市更新專項債既是“資金活水”，也是“規范紅線”。各地在申報過程中，需緊扣重點領域，嚴格遵循申報流程，平衡好公益性與收益性、速度與合規性的關系，才能真正發揮專項債對城市更新的支撐作用，推動城市實現“內涵式增長”。
