2025年4月25日中共中央政治局會議以及4月28日國新辦新聞發布會明確提出創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具。在全球經濟格局深刻調整、國內經濟發展進入新常態的背景下，傳統經濟增長模式與金融支持方式面臨轉型壓力。為應對新挑戰、服務新目標，一系列新型政策性金融工具應運而生，它們不再局限于傳統的信貸投放，而是更多地采用市場化、結構化、基金化等多元手段，為經濟高質量發展注入新動能。

一、什么是新型政策性金融工具

新型政策性金融工具(簡稱政策性金融工具)是為實現政府特定政策目標，支持國家戰略基礎設施項目和特定產業發展而創設的特殊金融工具。它由政策性銀行和開發性銀行發起設立，通過發行金融債券等方式籌集資金，主要用于補充重點領域重大項目資本金，但不超過全部資本金的一定比例，或為專項債項目資本金搭橋。

中國人民銀行支持國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行設立專項金融工具，如國開基礎設施投資基金等。這些工具可用于項目資本金，但一般不參與項目日常管理，不行使股東權利，通過股權轉讓、回購等方式退出，具有“名股實債”的性質。

政策性金融工具具備利率較低、期限較長、投放速度快、帶動作用強等特點，能以有限的政策性資金撬動整個項目后續資金，是央行給予政策性銀行的借款用于補充項目資本金的一種特殊金融工具。

2025年政策性金融工具，總體規模為5000億元(未明確三家政策性銀行分配規模額度)，業內普遍預測全年的資金總額將控制在1萬億元人民幣以內。

二、較一般借款的優勢

1、利率低：政策性金融工具本質上是央行給予政策銀行的借款。5月7日，央行宣布下調的PSL利率從2.25%至2.00%，我們參考抵押補充貸款(PSL)利率來看，政策性金融工具的利率遠低于一般借款。

2、期限長：政策性金融工具的期限，一般在20年左右。

3、擔保靈活：政策性銀行在進行擔保評估時，會更加注重項目的實際情況和還款能力，而不僅僅依賴于抵押物。這為地方平臺公司提供了更多的擔保選擇和靈活性。

4、資金投放速度快：政策性金融工具的資金發放速度較快，一般在3個月內就能到賬開工。

5、帶動作用強：政策性金融工具聚焦產業鏈關鍵環節、民生短板領域，以少量政策性資金撬動整個項目的快速實施。

三、歷年政策性金融工具模式

（一）2015-2017年：專項建設基金

由國開行、農發行發債籌資注入專項建設基金，再以資本金形式投入易地扶貧搬遷、軌道交通等基建項目。國家發改委負責審核項目，中央財政提供貼息支持，貼息后融資成本維持在較低水平。該基金投入規模相當可觀，在推動基礎設施建設、促進經濟增長方面發揮了重要作用。

（二）2022年：政策性開發性金融工具

2022年6月29日，國務院常務會議確定了政策性開發性金融工具支持重大項目建設的舉措后，由人民銀行支持開發銀行、農業發展銀行分別設立金融工具。主要操作流程是由人民銀行支持國家開發銀行、農業發展銀行，進出口銀行分別設立金融工具，通過發行金融債券等募集資金，發起設立基金，國家發展改革委牽頭審核確定備選項目清單，按市場化原則依法合規、自主投資，通過股權投資、股東借款等方式投放基金。

四、資金投向領域

新型政策性金融工具潛力巨大，總體規模為5000億元。其支持的項目涵蓋8個領域31個專項，包括數字經濟、人工智能、低空經濟、消費領域基礎設施、綠色低碳轉型、農業農村、交通和物流以及市政和產業園區。這些領域都是國家經濟發展的重點方向，對于推動產業升級、促進消費、保障民生等具有重要意義。

五、項目申報遴選流程

（一）地方政府篩選項目

各地發改部門依據工作具體要求，對區域內項目進行條件篩查，項目方在提交申請前需與區域內相應政策性金融機構事先建立溝通渠道，確保項目能明確歸屬三家銀行之一負責基金投放。申報環節需按發改部門通知登錄國家重大建設項目信息系統完成信息填報，內容須包含完整的項目基礎資料、資本金缺口情況、預期收益分析及前期準備工作進度等關鍵信息。

（二）各級發改委審核項目

地方精選的項目由基層發改部門上報至省級發改機構，省級機構內相關業務處室聯合主管部門開展評審工作，通過評審的項目再遞送至國家發改委審核。國家發改委完成合規性審查后，將符合要求的項目信息傳遞至人民銀行，人民銀行再根據項目指定銀行情況分別轉交給三家政策性銀行。

（三）政策性銀行審核

三大政策性銀行總部接收項目清單后分發至各省級分支機構，省級機構根據投資主體資質條件、項目發展成熟程度和申請方融資意向等因素進行初步篩選和深入調研評估。項目經內部審查、討論和授權人批準后上報總部備案。完成總部備案程序的項目，由省級分行與獲投企業簽署基金相關支持協議。

本輪政策性金融工具的時間安排預測：

6月底前國家發改委組織地方申報項目，三家政策性銀行同步完成基金公司設立。

9月底前完成基金投放。

六、使用方式

政策性金融工具分為股權投資、股東借款、專項債券資本金搭橋借款三種方式。

（一）股東借款

股東借款是指基金委托政策性開發性銀行將資金以貸款形式提供給目標公司股東，這些貸款資金隨后作為項目資本金注入到指定項目中。在操作流程上，基礎設施投資基金公司、政策性銀行及項目公司股東三方達成股東借款協議，基金公司授權銀行向項目公司提供資金，項目股東再利用此資金對項目實施增資。在退出安排方面，股東借款考慮借款人情況及項目特點，一般會采取分期歸還方式。借款主體需按照協議書中的約定分階段完成還款。

（二）股權投資模式

股權投資模式是指基礎設施基金公司通過直接參股項目公司的方式提供資本金支持，但不涉入日常經營管理，并在既定期限后退出，其實質構成為"明股實債"結構。在實踐案例方面，全國首批成功實施的股權投資類基礎設施基金項目出現于2022年7月左右，某省發展改革部門公開發布信息顯示，國開行基礎設施基金已向一家機場建設公司提供了相應規模的資金支持，主要用于區域性航空基礎設施建設。

（三）專項債資本金搭橋借款

專項債資本金搭橋借款是針對專項債券項目設計的機制，其運作方式是基金資金先期作為項目資本金投入使用，待專項債成功發行后進行資金置換，目前公開的實際應用案例信息相對有限。在退出機制設計上，專項債資本金搭橋借款需配合專項債發行計劃安排，當專項債資本金到位后即可實現資金退出。可以根據具體情況采取一次性全額歸還或分年度償還方式。

七、申報注意事項

領域契合度：申報項目需嚴格對標國家明確的行業范疇，申報范圍應嚴格限定，避免擴大化解讀。

規劃符合性：項目須納入 “十四五” 規劃 102 項重大工程、國務院及部委批復的重點專項規劃、區域規劃、地方重點規劃及相關實施方案。

銀行投向策略：國開行重點支持 “兩基一支”(基礎設施、基礎產業、支柱產業)及國家 / 省級重大項目清單；農發行優先保障 “三農”  領域項目，突出支農扶農涉農屬性。

其他合規要求：政策性開發性金融工具投向與專項債券投資領域聯動，同步適用專項債負面清單。

嚴禁投向樓堂館所、形象工程、政績工程及普通房地產項目(城市更新主科目除外)。

八、實施建議

提速前期要件辦理深化可研論證，提高項目成熟度。政策性金融工具對項目成熟度要求高，本輪政策性金融工具支持行政審批手續完備的項目，原則上應屬于當年新開工或在建項目，在建項目進度比例不超過80%。新建項目需已完成可行性研究、立項審批、環評、土地預審等前期工作，確保資金到位后能迅速形成實物工作量。

要提前確定目標合作銀行，實現“政策性金融工具+配套融資”的合作模式，真正實現雙方共贏，最終實現項目落地。