今年專項債作為地方政府收購閑置土地的重要財政工具，在盤活存量土地、加快土地風險化解等方面發揮了積極作用。各地亦積極推進有關工作。當然，從高效系統推進此類工作的角度出發，專項債工具和工作還需要優化。本部分針對今年前5月觀察的情況，對專項債操作現狀與存在問題進行深入分析，并提出相應建議。

三個市場上反饋的情況

1、操作流程與政策覆蓋的問題

部分縣城對專項債的操作流程缺乏了解，不清楚具體由哪個部門負責，以及是否覆蓋到縣城一級的土地。這就導致地方在推進專項債項目時出現新的情況，即信息對接依然存在問題。當然，隨著目前專項債工作的開展，信息會更加全面有序透明。但從高效推進專項債工作的角度，依然需要持續優化工作方案和流程，以提高專項債的發行與使用效率。

2、銀行與土地抵押問題

需要看到，專項債本身是比較成熟的一項政策，但是“土地情況不成熟”。部分土地已捆綁開發貸或存在抵押情況，銀行對回購流程不清晰，也會影響“帶押過戶”等工作的推進。總體上說，對此類閑置土地的認識，要遠遠超出對傳統土地的認識和理解，尤其是需要把握好此類土地的瑕疵問題，更好找到突破口。

3、項目書質量與心態

觀察部分專項債發行的項目書，存在敷衍的情況。部分地方和企業對專項債項目書編制不認真，存在錯別字或表述不清晰的情況。這反映出一種“搭便車”的心態，認為只要納入被地方政府收購名單即可，而細節不重要。這種心理下，此類專項債收購閑置土地的操作就會變為流于形式，尤其是部分國企認為地方政府會兜底，所以容易產生“道德風險”問題，并導致專項債項目的質量參差不齊。

專項債操作中存在的問題

1、土地評估與收購難度

評估復雜是比較關鍵的問題。土地評估工作復雜，涉及多個方面，導致收購進度緩慢。這是目前專項債有關工作需要密切把握的。同時，從收購的難度和風險來看，也不排除部分地方收購的主動性不足。因為一些閑置土地的質量不高，或二次招拍掛的市場潛力小，所以很容易變為新的風險，并轉移到土地儲備中心和有關政府部門中。

2、土地性質與收購對象

國企土地被收購的比重明顯是很高的。部分地方在收購土地時，傾向于收購國企土地，導致“左手換右手”的現象，缺乏實質性變化。換句話說，無非是一些土地的權屬從國企層面轉移到土地儲備中心，自然是沒有真正化解相關風險。另外，此類操作也容易產生新的風險，比如說民營企業容易被忽視：在收購過程中，民營企業土地往往被忽視，這與“一視同仁”的金融政策原則相悖，也很容易產生風險。

3、土地用途與市場需求

用途不明確是比較大的問題。收購后的土地用途不明確，缺乏市場消化的好渠道和支撐，容易導致土地再次閑置。雖然從實操中，我們發現，一些地方是希望將土地的規劃等條件優化，進而變為優質的住宅用地進行再出讓。但客觀上說，目前一些既有的招拍掛市場上，好的土地項目并不缺，且都是非常好的住宅用地。那么此類閑置土地后續變為住宅用地，其市場潛力多大，是值得商榷的。這也反映了一個問題，也就是對于此類土地有關的市場需求挖掘不足。地方政府在收購土地時，未充分挖掘市場需求，導致收購的土地與市場需求脫節，也會使得既有的工作推進緩慢。

建議與對策

1、明確操作流程與政策覆蓋

在此領域后續需加強培訓與指導。對地方政府和企業進行專項債操作流程的培訓與指導，以確保政策得到有效執行。而對于此類操作流程，不能簡單停留在“如何收”的層面上，而要把“地塊未來開發潛力”、“房地產市場周期”、“一些常見的堵點問題”等領域進行深入分析，展開更為務實的培訓和指導。

2、規范土地評估與收購流程

要完善評估機制。建立完善的土地評估機制，確保評估結果的公正性與準確性。同時要適當平衡收購對象的比重，比如說在收購土地時，應平衡國企與民營企業的土地，確保“一視同仁”的原則得到落實。在這方面要適當設定比例或時間工作表。

3、明確土地用途與挖掘市場需求

對規劃土地用途要進行拓展。在收購土地前，應明確土地用途，確保收購的土地能夠得到有效二次利用。而對于此類用途的研究，關鍵要“挖掘”或“創造”需求。尤其是結合今年5月份以來各地反饋的新情況，不斷研究用地需求。比如說文旅消費需求積極釋放、高端需求總體強勁、城市建設者管理者用房需求等，研究此類需求，將有助于促進有關用地需求潛力的挖掘。

結論

專項債作為地方政府融資和財政中的重要工具，在今年更好推進“嚴控增量、盤活存量、提高質量”方面發揮了積極作用，各地也積極推進專項債收購閑置土地的有關工作，其對于土地市場的供求關系平衡發揮了積極作用。我們認為，總結今年前5月的工作實踐，更好推進工作方式的優化，對于發揮專項債工具功能等都有積極作用，亦在此類過程中更好促進有關風險的防范化解。