第一節地方政府專項債券發行現狀

一、地方政府專項債券規模發行情況

2023年全國發行地方政府債券93374億元，發行新增專項債39555億元；2022年全國發行地方政府債券73676億元，發行新增專項債40384億元；2021年全國發行地方政府債券74898億元，發行新增專項債35844億元，2020年全國共發行地方政府債券64438億元，發行新增專項債36019億元；2019年全國發行地方政府債券43624億元，發行新增專項債21487億元，2018年全國發行地方政府債券41652億元，發行新增專項債13527億元。發行專項債的意義不僅在于能夠在一定程度上緩解財政壓力，還可以吸收社會資本以達到擴大項目投資規模的目的，能夠助力財政政策穩定經濟增長。地方政府債券發行情況如圖1-1：

圖1-1地方政府債券發行情況

由地方政府債券發行情況可以了解到，2018年-2023年地方政府債券以及新增專項債券整體呈現的是一個穩中有升的趨勢，2023年地方政府債券的發行規模較2022年有明顯的上升趨勢，主要源于特殊再融資債券放量發行，支持化解隱形債務風險。

地方政府專項債券發行規模不斷增大有利于刺激經濟的增長，專項債券資金主要用于經濟社會效益明顯的民生工程，有利于擴大全社會固定資產投資規模，拉動經濟增長；能夠發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用；能夠讓地方融資的資金進入更加高效的軌道，消除潛在風險。

二、地方政府專項債券發行期限及發行利率情況

2018年-2023年地方政府專項債券平均發行期限為6.1年、9.0年、14.6年、14.2年、15.5年、15.2年。專項債券平均發行期限呈延長趨勢，《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）中提出地方財政部門應當保障專項債券期限與項目期限相匹配，體現了地方政府資本性支出項目的變化，也有利于減小地方政府債務償付壓力。發行期限拉長的優勢可以體現在兩個方面，一方面，能夠有效緩解我國政府部門短期再融資的壓力；另一方面，基礎設施建設是專項債資金投向的重要領域，這類項目的建設周期與資金回收周期一般較長，因此地方專項債期限的拉長能更好地匹配此類項目，有助于更大發揮財政支持實體經濟的積極作用。地方政府專項債券平均發行期限如圖4-2：

圖1-2 地方政府專項債券平均發行期限

從專項債券發行利率來看，2018年-2023年地方政府專項債券發行利率分別為3.9%、3.43%、3.44%、3.41%、3.09%、2.96%。近幾年，地方政府專項債券平均發行利率保持較低水平，近三年呈現下降趨勢。

為了緩解政府的財政壓力，政府通過發行長期債券來籌集資金，專項債券的平均發行期限的延長和發行利率的降低表明我國的貨幣政策和財政政策正在走向寬松，同時有利于降低地方政府還債的壓力。

第二節地方政府專項債券項目績效管理政策梳理

目前，我國正處于預算績效管理全面鋪開向優化評價和穩定運行邁進的階段。我國的預算管理經歷了四個演進過程：預算績效評價—預算績效管理—績效目標管理—全面預算績效管理。2017年產生了專項債券項目，但那時還沒有針對專項債券績效管理的相關政策，2021年，財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），該辦法指出，專項債券項目要進行事前績效評估來判斷項目申請專項債資金支持的必要性和可行性，然后進行績效目標的管理，加強績效目標審核，要求在申請專項債券資金時同步設定績效目標，績效目標要盡量細化量化，在項目實施過程中進行績效運行監控，對專項債券的資金預算執行進度和績效目標實行“雙監控”，提高專項債券項目資金的使用效益，確保績效目標如期實現，在年度預算終了時，項目單位要自主開展績效自評，項目主管部門和財政部門要選擇重點項目進行績效評價，最后項目主管部門和項目單位要根據績效評價結果及時進行整改。

在2021年財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》后，各省政府也相繼出臺了相關政策。截止2022年12月，全國34個發行主體中共有18個發行主體可以在財政廳（局）官網上查詢到政府專項債券項目績效管理辦法，各發行主體在績效管理方面的政策發布情況如圖1-3：

第三節地方政府專項債券項目績效管理閉環系統

一、閉環系統遵循的指導思想和基本原則

地方政府專項債券績效管理的中心思想是為了提高專項債券資金使用效益、有效防范政府債務風險。

《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》財預〔2021〕61號中規定績效管理應當遵循的原則如圖2-1：

二、地方政府專項債券項目績效管理閉環系統的構成

地方政府專項債券績效管理包括事前、事中、事后三個環節。績效管理流程為：事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用。

地方政府專項債券績效管理閉環系統框架如圖2-2：

圖2-2 地方政府專項債券項目績效管理閉環系統框架圖

專項債券項目申報時首先要進行事前績效評估，評估項目的立項是否合規，前期手續是否齊全，符合規定后進行項目申報，在申報時同步填報績效目標表，績效目標的設置對項目的績效管理全過程有至關重要的作用，在項目的建設運營期要進行跟蹤監控確保專項債券項目目標的實現和資金的使用進度，在年度預算終了時進行專項債券項目績效評價，從全過程評價項目的實施情況，評價結果要作為激勵因素作用到項目上。(作者：馬麗娜)