2019年我國地方政府專項債券發(fā)行額為25882億元，2023年全國專項債券發(fā)行額是59900億元。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2024年前三季度，中國地方政府專項債發(fā)行額為5.02萬億元，同比增長3.91%。地方政府專項債券在快速增長的同時，在發(fā)行、使用、管理等實踐運作中也出現(xiàn)不少問題。

一、債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張,償債壓力加大

首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，部分地區(qū)專項債務(wù)規(guī)模增速快于財政收入增長。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，從2018年至2022年，我國東部、中部和西部地區(qū)的專項債余額顯著增長。東部由41505.05億元增至103069.51億元，中部從13905.74億元增至48474.36億元，西部則從16533.69億元上升至46828.34億元，東北地區(qū)從5466.85億元上升到10049.20億元，年均增速達(dá)20%～40%。這一快速增長確實在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域發(fā)展，但同時也給地方財政的安全性帶來了潛在壓力。專項債務(wù)率是衡量不同地區(qū)債務(wù)壓力的重要指標(biāo)，體現(xiàn)債務(wù)規(guī)模與財政收入的匹配程度，用專項債務(wù)余額與政府性基金收入的比率衡量，東部地區(qū)的專項債務(wù)率從2020年的1.26%升至2022年的3.42%，表明債務(wù)擴(kuò)張明顯，資金需求迅速增加，導(dǎo)致地方財政的靈活性和調(diào)控空間顯著減小。中部和西部地區(qū)的債務(wù)率同樣大幅上升，西部地區(qū)更是從2.92%躍升至6.55%。這些較高的債務(wù)率顯示出地方政府的償債壓力逐漸增大，尤其是在經(jīng)濟(jì)增長速度難以匹配債務(wù)擴(kuò)張的情況下，地方財政可能面臨一定的債務(wù)負(fù)擔(dān)，影響其應(yīng)對未來財政風(fēng)險的能力。

其次，土地出讓收入作為地方政府償還專項債務(wù)的主要來源在顯著下滑。2024年上半年，全國土地出讓收入為15263億元，同比下降18.3%。③房地產(chǎn)市場的持續(xù)低迷以及“房住不炒”等政策導(dǎo)致房企資金緊張、拿地意愿減弱，這進(jìn)一步削弱了地方政府的償債能力，特別是在中西部地區(qū)，政府性基金收入難以支撐專項債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張。這種土地收入的下滑，反映了土地財政模式的局限性。當(dāng)土地市場出現(xiàn)波動，地方政府的主要收入來源難以得到有效保障時，財政安全可能面臨更大的挑戰(zhàn)，甚至可能帶來一定的系統(tǒng)性風(fēng)險。

最后，為了應(yīng)對債務(wù)的償還壓力，地方政府不得不頻繁發(fā)行再融資專項債券。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2023年全國再融資債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到46803億元，同比增長79.3%。再融資債券的激增表明，地方政府通過“借新還舊”來應(yīng)對到期債務(wù)已成常態(tài)，這一方式雖然緩解了短期壓力，卻不斷積累長期風(fēng)險，新增項目的融資空間也被進(jìn)一步擠壓，債務(wù)風(fēng)險逐漸累積，給財政安全帶來了較大的考驗。一方面，隨著債務(wù)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，部分地區(qū)的償債能力面臨較大壓力，違約風(fēng)險有所上升;另一方面，“借新還舊”的模式在一定程度上使債務(wù)規(guī)模逐漸累積，長期管理難度加大，可能對部分區(qū)域的財政穩(wěn)定形成潛在挑戰(zhàn)。

二、債務(wù)與收益錯配,償債能力不足

專項債券主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保和交通等領(lǐng)域，這些項目通常具有較長的建設(shè)和運營周期，但專項債券的償還期限相對較短，通常要求在5～15年內(nèi)完成還本付息。這就導(dǎo)致債務(wù)期限與項目收益周期的結(jié)構(gòu)性錯配，可能引發(fā)一定程度的系統(tǒng)性財政風(fēng)險。

第一，從時間維度看，這種問題的根源在于項目的現(xiàn)金流回報周期與債務(wù)償還周期之間的錯配。許多基礎(chǔ)設(shè)施項目，雖然從長期來看具有一定的收益潛力，但由于其公益性和建設(shè)期較長，難以在債務(wù)進(jìn)入償還期時實現(xiàn)足夠的資金回流，這使得地方政府在項目初期不得不承擔(dān)較大的財務(wù)壓力，尤其是在債務(wù)到期進(jìn)入償還階段時，常常面臨收入不足以償還債務(wù)的困境。

第二，從現(xiàn)金流維度看，在實際操作中，許多專項債項目因為前期準(zhǔn)備不充分，導(dǎo)致建設(shè)停滯或延遲竣工，使得資金未能按計劃發(fā)揮效益，債務(wù)卻已進(jìn)入償還階段，這迫使地方政府不得不通過再融資或動用其他財政收入來填補(bǔ)債務(wù)缺口，進(jìn)一步增加財政負(fù)擔(dān)。這種現(xiàn)金流差異形成了一定的循環(huán)，即項目本身收益不足時，需要通過財政補(bǔ)貼維持運營，隨之財政補(bǔ)貼的增加會相應(yīng)減少其他領(lǐng)域的可用資金，影響整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種情況可能會進(jìn)一步影響項目的收益能力，導(dǎo)致對補(bǔ)貼的需求持續(xù)增加。為緩解償債壓力，地方政府通常需要優(yōu)先考慮債務(wù)的還本付息，而這不可避免地導(dǎo)致財政資源的重新分配。為了保障債務(wù)償還，地方政府需要統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和民生保障等領(lǐng)域的資金投入，這在一定程度上會影響政府應(yīng)對突發(fā)事件和推動長期發(fā)展的資金靈活性。

第三，從項目屬性來看，專項債項目收益未達(dá)預(yù)期的原因主要有兩方面，一方面是部分項目本身缺乏顯著的經(jīng)濟(jì)收益，其公益性特質(zhì)使其難以通過市場化手段實現(xiàn)回報，如市政基礎(chǔ)設(shè)施等項目。這類項目雖具有重要的社會效益和長期經(jīng)濟(jì)效益，但其收益難以量化且變現(xiàn)周期較長，與專項債券對明確現(xiàn)金流和固定還款期限的要求存在一定矛盾。為滿足融資需求，一些中介機(jī)構(gòu)通過技術(shù)手段對這些項目進(jìn)行優(yōu)化包裝，使其表面具備自我平衡的收益能力，但實際效果往往難以達(dá)到預(yù)期，從而影響債務(wù)償還能力。另一方面是在地方政府專項債券發(fā)行過程中，常采用打包發(fā)行的方式，將收益較好的項目與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低收益項目捆綁，以降低整體融資成本。這種“以優(yōu)帶差”的模式雖在短期內(nèi)緩解了融資壓力，但實際上可能掩蓋了部分項目的潛在風(fēng)險，為財政運行埋下隱患。

三、專項債券的資金管理低效率

專項債項目實施過程中，資本金被視為一種“安全墊”，確保項目能夠順利推進(jìn)。從財政安全的系統(tǒng)性視角來看，資金管理效率直接關(guān)系到專項債券的政策效果和風(fēng)險控制。資金管理低效不僅導(dǎo)致財政資源浪費，更會形成對地方財政安全的系統(tǒng)性沖擊。我國專項債券資金管理低效率主要表現(xiàn)在:

一是專項債資金的長期閑置導(dǎo)致資源浪費，利用效率低。這種低效率的根源在于項目儲備不足、前期準(zhǔn)備不充分以及部門協(xié)調(diào)機(jī)制缺位等深層次問題。例如，河南省審計廳發(fā)布的《關(guān)于2022年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，河南省約90億元的專項債資金滯留在財政部門或項目單位超過90天，最長滯留時間甚至達(dá)到300天，說明資金未能迅速投入具體項目中，導(dǎo)致財政資源被浪費。④這種閑置不僅造成了財政資源的時間價值損失，更重要的是延緩了項目效益的實現(xiàn)周期，加劇了債務(wù)期限與收益周期的錯配，從而增加了財政風(fēng)險。

二是資金閑置引發(fā)了“形式化項目”的問題，導(dǎo)致財政資源的進(jìn)一步浪費和財政治理能力的下降。這一問題的形成機(jī)制在于考核壓力與項目實際需求之間的矛盾。為了完成考核指標(biāo)，地方政府可能在項目儲備不足的情況下倉促上馬項目，或者通過技術(shù)手段掩蓋項目實際進(jìn)度滯后的問題。這種行為不僅無法產(chǎn)生實質(zhì)性經(jīng)濟(jì)效益，還會引發(fā)連鎖反應(yīng)———項目質(zhì)量下降導(dǎo)致后期運營困難，進(jìn)而影響專項債券的償還，最終影響財政安全。

三是資金管理低效與其他財政風(fēng)險之間存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系。低效率的資金管理加劇了債務(wù)與收益的錯配，資金閑置延長了項目建設(shè)周期，而債務(wù)卻按原定期限計息，導(dǎo)致項目收益無法覆蓋債務(wù)成本。管理低效削弱了專項債券的政策效果，資金使用效率低下意味著投資未能及時轉(zhuǎn)化為有效需求，影響經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而削弱地方政府的財政收入基礎(chǔ)。低效管理往往與監(jiān)管機(jī)制缺失相互影響，監(jiān)管不到位導(dǎo)致資金使用缺乏約束，而管理混亂又增加了有效監(jiān)管的難度。這種多重因素的交織作用，對地方財政的安全性帶來了不利影響。

四是資金管理低效和監(jiān)管不足還為腐敗滋生提供了溫床，對財政管理的規(guī)范性帶來一定挑戰(zhàn)。腐敗問題的出現(xiàn)往往與制度漏洞、監(jiān)管不足以及利益驅(qū)動等因素相關(guān)。專項債資金的長期閑置和低效管理增加了資金被挪用的風(fēng)險。例如，安徽省審計廳2023年第1號公告《關(guān)于安徽省2022年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，1個市、2個縣存在開發(fā)區(qū)管委會或融資平臺公司階段性挪用專項債資金問題，涉及金額2.75億元。⑤類似情況對財政資源的有效配置和財政管理帶來壓力，一是可能增加隱性債務(wù)，影響政府部門的資產(chǎn)負(fù)債管理;二是可能干擾項目建設(shè)進(jìn)度，延遲經(jīng)濟(jì)效益的實現(xiàn);三是可能削弱政府的公信力，從而影響未來的融資效率。

五是專項債資金管理不善的負(fù)面影響還體現(xiàn)在公眾對政府信任的削弱。這種信任缺失通過以下途徑影響財政安全:首先，信任度下降會提高政府融資成本，增加債務(wù)負(fù)擔(dān);其次，公眾對政府治理能力的質(zhì)疑可能導(dǎo)致市場信心不足，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展;最后，信任危機(jī)可能引發(fā)連鎖反應(yīng)，影響其他財政政策的實施效果。審計發(fā)現(xiàn)的問題反映出專項債券管理的低效率和透明度不足，這種信任的缺失最終會影響地方政府未來的債務(wù)融資和資金籌措能力，進(jìn)一步危及財政安全。

四、專項債券的績效管理體系缺失

當(dāng)前專項債券的績效管理體系尚未成熟，主要體現(xiàn)在缺乏系統(tǒng)化的標(biāo)準(zhǔn)化績效指標(biāo)和科學(xué)的評估方法。專項債券作為相對新型的融資工具，其管理經(jīng)驗尚待積累;地方政府往往重視發(fā)行規(guī)模而輕視后續(xù)管理;跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制不暢導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)。這些問題疊加形成了系統(tǒng)性的管理漏洞，績效管理體系缺失對財政安全的影響是多層次的，主要通過以下機(jī)制發(fā)生作用:

一是在項目層面，缺乏科學(xué)的績效評估導(dǎo)致項目篩選質(zhì)量下降，資金使用效果難以準(zhǔn)確評估，債務(wù)風(fēng)險增加。尤其體現(xiàn)在項目績效目標(biāo)的設(shè)定缺乏科學(xué)性和合理性，造成資金閑置以及項目投向與預(yù)算規(guī)劃的偏差。這種評估困難進(jìn)一步引發(fā)了連鎖反應(yīng)———由于缺乏可靠的評估結(jié)果，地方政府難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正項目執(zhí)行中的問題，導(dǎo)致資源配置效率持續(xù)低下;同時，評估體系缺失也使得風(fēng)險預(yù)警機(jī)制難以發(fā)揮作用，增加了財政風(fēng)險積累的可能性。地方政府在制定績效目標(biāo)時，缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致項目運行效率低下，未能實現(xiàn)預(yù)期收益，凸顯出專項債務(wù)“借、用、管、還”各環(huán)節(jié)中的管理失衡。

二是在管理層面，績效考核標(biāo)準(zhǔn)不明確使得資金使用效率難以提升，影響政策效果。績效管理缺失與其他財政問題之間存在緊密的互動關(guān)系。一方面，績效管理的缺位加劇了資金使用的低效率，沒有明確的績效目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，項目實施往往缺乏方向性和約束力;另一方面，績效評估的不足影響了債務(wù)風(fēng)險的識別和防范，由于缺乏系統(tǒng)的評估數(shù)據(jù)，地方政府難以準(zhǔn)確判斷項目的實際收益狀況，這就增加了債務(wù)風(fēng)險的累積可能。

三是在制度層面，評估體系的缺失妨礙了有效的監(jiān)督和問責(zé)，削弱了地方政府規(guī)范舉債的內(nèi)在動力。專項債管理中的信息透明度不足，削弱了外部監(jiān)督和動態(tài)監(jiān)控的有效性。信息透明度不足背后反映了更深層次的制度問題———信息披露機(jī)制不健全，缺乏統(tǒng)一的披露標(biāo)準(zhǔn)和要求;部門之間的信息壁壘阻礙了有效的信息共享;地方政府可能出于各種考慮選擇性披露信息，影響了監(jiān)督的全面性。動態(tài)監(jiān)控機(jī)制的缺失與績效管理體系缺失形成惡性循環(huán)，如缺乏有效的動態(tài)監(jiān)控，使得績效評估缺少必要的數(shù)據(jù)支持;績效管理的缺位又進(jìn)一步弱化了建立動態(tài)監(jiān)控機(jī)制的動力。信息披露機(jī)制的不健全使地方政府難以實時跟蹤項目的資金使用和進(jìn)展，影響了項目的績效評估。(作者：馬金華，廖賢豪，鄧丹華)