為進一步發揮政府債券在穩增長和防風險中的作用，要進一步優化政府債務結構、完善以國債為核心的宏觀逆周期調控機制、加快落實擴大地方政府專項債券范圍和用作資本金領域政策、加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理制度。

一、審時度勢優化政府債務結構，在經濟發展中防風險

1.充分利用12萬億元一攬子化債政策，加快發行地方政府專項債券置換存量隱性債務，以緩解部分地方政府財政緊平衡壓力，引導地方能騰挪空間發展經濟。另外，根據實際情況適度提高地方一般債券發行規模，充分發揮一般債券和專項債券優勢，提升對財政赤字率、法定債務規模和債務率適度上升的容忍度，平衡穩增長和防風險。

2.適度增加國債發行規模，不斷優化央地事權，適當提高中央政府事權和財政支出比例。這既有助于提高財政逆周期調控的效能，也有助于財政可持續發展。建議未來幾年連續擴大國債增發規模或發行一定規模特別國債，利用中央財政赤字空間，進一步發揮中央逆周期調控穩投資職能，為地方政府債券結構調整和維護地方財政經濟平穩運行提供足夠運作空間。

3.考慮符合條件的地方政府在投資項目中適當提升超長期特別國債資金使用的比例，減少地方政府配套資金的壓力。鼓勵超長期特別國債資金與地方政府債券項目資金等多種政策工具融合使用，發揮政府投資引導的撬動合力。

二、逐步完善以國債為核心的宏觀逆周期調控機制，增強國債的投資引導和拉動效應

1.探索設立重點領域中央公共投資公司。按照中央投資事權，在航空、水利、港口、公路等重點領域增設中央基礎設施投資主體，增強中央直接投資能力。按照支出責任適度上移的原則，一些事關全局的跨省市“互聯互通”項目，如鐵路、高速公路等，通過成立中央公共投資公司（如高速公路公司）或者利用現有的央企（如中國鐵路總公司），通過增發特別國債，按照市場化、法治化方式收購部分地方政府公益性資產，重點收購市縣區基層政府擁有的存量股權，減少基層政府的債務負擔，也可以相應減少專項債券的還本付息壓力。

2.建立特別國債政策框架，完善管理機制。加快研究建立特別國債的統一政策框架和操作指引，明確特別國債內涵、原則、觸發機制、適用領域等，進一步優化特別國債預算管理體制。在觸發機制方面，可針對經濟增長壓力、重大外部沖擊等設定閾值觸發條件。在使用領域方面，謹防濫用特別國債，可針對具有一定現金流或可實現資產回收閉環的項目予以特別國債支持，其他情況應主要依靠普通國債增發機制。另外，加強預期管理，明確超長期特別國債的使用范圍，以確保項目申報準備更為充分、資金使用更有效率。

3.加強特別國債項目庫建設，提高特別國債項目管理水平。針對特別國債發行使用特點，著手建立特別國債項目庫，圍繞國家重大項目、跨區域和跨流域重點項目和有助于全國統一大市場建設的重要項目進行提前謀劃。

三、加快落實擴大地方政府專項債券范圍和用作資本金領域

1.擴大地方政府專項債券范圍。對比中央預算內投資（對地方轉移支付）、政策性開發性金融工具、PPP等資金的投向領域，不斷完善落實專項債券投向領域“負面清單”管理機制，加強對事關經濟高質量發展和經濟拉動系數更高的科技創新、安全基礎設施等領域，以及支持房地產“止跌回穩”的土地儲備、收購存量商品房用作保障性住房等領域的支持力度。

2.繼續優化專項債券用作資本金管理機制，充分運用專項債券用作資本金政策空間。從當前政策方向和地方實踐出發，建議在現有“正面清單”管理的基礎上，構建科學可行的指標體系，以專項債券的本息覆蓋倍數、項目現金流穩定性以及專項債券用作資本金項目占比等指標來綜合決定政策支持范圍，加強債務風險把控，增強地方政府在項目篩選等環節的自主性。

四、加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理制度

1.加強復式預算體制改革研究。借助新一輪財稅體制改革和推進高水平對外開放的契機，適時改革地方政府預算制度，探索實行經常性預算和資本性預算分置的復式預算制度。研究將一般債和專項債投融資均納入資本預算管理，與發達國家的官方赤字口徑相一致，在不影響主權信用的情況下，為進一步優化地方政府一般債券和專項債券的比例提供制度條件。

2.創新專項債券項目發起人方式。建議適當革新現行專項債券項目發起人要求，嘗試允許特定領域的市場主體作為專項債券項目的發起人，提高專項債券資金的使用效率。可借鑒美國地方政府收益債券項目的經驗，創新我國地方政府專項債券項目對發起人的主體屬性要求，考慮在政府規劃引導和規范監管下，由相關市場主體（包括相關國有企業和民營企業）作為發起人和項目全生命周期運營參與人，開展“設計—建設—運營—維護”活動，利用地方政府的信譽發行專項債券融資，降低融資成本，實現公共性新基建的“補短板、鍛長板”。

3.以項目謀劃和項目庫建設為主要抓手，提升地方政府專項債券的發行和資金使用效率。一是加強專項債券項目挖掘和準備，提供必要的前期經費，增強專項債券項目成熟度。如，鼓勵省市縣各級地方政府建立多層級的項目前期準備周轉基金。二是進一步理順發改、財政等部門之間的聯合審批機制，提高相關審批部門的一致性程度，加快項目審批效率和要素保障程度，以利于專項債券的發行和使用。三是注重專項債券投資項目與國債資金、超長期特別國債資金、城投債等聯動，進行組合投資，充分發揮“專項債券+國債+市場化融資”的組合優勢。(作者：龍小燕，陳旭，黃亦炫)