做好專項債券支持土地儲備的具體政策設(shè)計，在對地方債務(wù)進行總體管控的前提下，在專項債券發(fā)行使用方向和地區(qū)上分類側(cè)重，優(yōu)化專項債券用于土地儲備發(fā)行期限和還款來源，多措并舉強化專項債券發(fā)行全生命周期監(jiān)管。

專項債券支持土地儲備的政策歷程

土地儲備，是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地、進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備大致可以分為土地回收、開發(fā)整合、土地儲存、土地供應(yīng)四個環(huán)節(jié)。其中，土地收購過程中的巨額資金需求往往是制約土地儲備工作順利有序開展的主要問題。2001年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號），提出“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度，市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀鹑跈C構(gòu)要依法提供信貸支持”。據(jù)此，土地儲備的大幕拉開，全國各地相繼成立2000多家土地儲備機構(gòu)。

2007年11月，原國土資源部、財政部、人民銀行發(fā)布的《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）中第三條明確規(guī)定“土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位”，正式確立了土地儲備機構(gòu)作為土地儲備工作具體實施主體的地位，并規(guī)定土地儲備機構(gòu)需經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準。2016年2月，財政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）提出“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作”，意味著地方融資平臺的土地儲備職能正式被剝離，僅納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)才能承擔土地儲備職能。

土地儲備融資方式歷經(jīng)多次調(diào)整，根據(jù)主要融資方式的變化大致可分為五個階段。

第一階段：金融機構(gòu)可為土地儲備機構(gòu)融資。2001年前后，大規(guī)模城市規(guī)劃建設(shè)時期土地儲備規(guī)模大，土地儲備過程中資本投入量高，為解決融資問題，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號），首次提出“市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀鹑跈C構(gòu)要依法提供信貸支持”，明確了金融機構(gòu)可以為土地收儲提供融資，包含銀行和非銀行金融機構(gòu)。

第二階段：金融機構(gòu)為土地儲備機構(gòu)融資逐漸收緊。2008年8月，原銀監(jiān)會辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強信托公司房地產(chǎn)、證券業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2008〕265號），要求信托公司應(yīng)充分認識土地儲備貸款風險，審慎發(fā)放此類貸款，并明確規(guī)定貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u估值的70%，貸款期限最長不得超過2年。之后原銀監(jiān)會辦公廳又于2010年2月印發(fā)《關(guān)于加強信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕54號），規(guī)定信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲備貸款，實質(zhì)暫停了信托公司對土地儲備機構(gòu)提供融資。2012年12月，原國土資源部、財政部、人民銀行、原銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號），通過設(shè)立融資規(guī)模控制卡的舉措進一步規(guī)范土地儲備機構(gòu)的商業(yè)銀行貸款，并明確土地儲備機構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策，也規(guī)定貸款期限最長不超過五年。

第三階段：金融機構(gòu)不得為土地儲備機構(gòu)融資。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），嚴格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。2016年2月，原國土資源部、財政部、人民銀行、原銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號），提出各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款。土地儲備機構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，應(yīng)當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

第四階段：地方政府發(fā)行土地儲備專項債券為土地儲備機構(gòu)融資。2017年6月，財政部印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號），提出具備舉債資質(zhì)的地方政府可以發(fā)行土地儲備專項債券，債券資金由土地儲備機構(gòu)專項用于土地儲備。土地儲備專項債券成為土地儲備機構(gòu)唯一外部融資來源，也正式開啟土地儲備融資的“前門”。

第五階段：停發(fā)土地儲備專項債券。2019年9月4日，國務(wù)院常務(wù)會議提出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目”。至此，土地儲備機構(gòu)只能利用國有土地收益基金、土地出讓收入和統(tǒng)籌安排的其他財政資金開展土地收儲，除此之外無任何對外融資渠道。

運用專項債券開展土地收儲意義重大

2016年以前，地方政府土地儲備資金的來源主要為銀行發(fā)放的土地儲備貸款，增信措施以各地土地儲備機構(gòu)名下的儲備土地抵押為主，另一種方式為通過地方政府融資平臺公司向銀行貸款融資來籌集。實務(wù)工作中，很多地方政府不經(jīng)過土地儲備機構(gòu)，將大量儲備土地低成本劃撥給融資平臺公司，使其通過土地抵押等方式申請銀行貸款，用于儲備土地一級開發(fā)和各類城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)支出。此類融資方式游離在地方政府債務(wù)限額管理之外，隨著債務(wù)規(guī)模的逐年增長，政府隱性債務(wù)風險逐漸凸顯。

為遏制土地儲備債務(wù)融資規(guī)模無序增長，嚴防地方政府債務(wù)風險，在2014年預(yù)算法修訂的背景下，2016年國家明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，至此土地儲備貸款融資之門關(guān)閉。貸款融資被叫停后，各地土地儲備支出僅能依靠地方財政預(yù)算資金投入，其遠遠不能滿足需求，土地儲備資金存有較大缺口。因此，為解決地方政府土地儲備資金來源問題，2017年5月，財政部和原國土資源部聯(lián)合印發(fā)通知規(guī)定地方政府可通過發(fā)行土地儲備專項債券為土地儲備籌集資金，土地儲備專項債券正式走向前臺。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年7月至2019年9月，全國共發(fā)行土地儲備專項債券507支、金額共計15102億元。其中，廣東省和江蘇省分別以1451億元、1438.3億元的發(fā)行量位于全國前兩位。

從融資合規(guī)性來看，發(fā)行專項債券是地方政府收儲土地唯一的依法合規(guī)融資渠道。根據(jù)《預(yù)算法》等法律法規(guī)規(guī)定，從2016年1月1日起土地儲備資金從以下渠道籌集：一是財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等相關(guān)費用；二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；三是發(fā)行地方政府債券籌集土地儲備資金；四是經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；五是上述資金產(chǎn)生的利息收入。這實質(zhì)上規(guī)定了除使用財政資金開展土地收儲外，唯一依法合規(guī)的融資途徑就是發(fā)行地方政府債券。為規(guī)范指引土地儲備融資行為，2017年5月財政部等印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，土地儲備專項債券為地方政府調(diào)控土地市場、提供有效投資落地所需土地要素發(fā)揮了不可或缺的保障作用。

從要素供給有效性來看，專項債券用于土地儲備極大增強了土地要素的有效配置，加速了城市開發(fā)的進程。根據(jù)對已發(fā)行土地儲備專項債券公開披露文件的梳理統(tǒng)計，507只土地儲備專項債券中，能查詢到披露具體項目信息的有419只，共涉及6816個支持項目。其中，向住宅、商業(yè)等房地產(chǎn)領(lǐng)域供地的約4130個，發(fā)債規(guī)模約6703億元，豐富了地方政府土地出讓收入，增加了公共財政預(yù)算收入；專門用于支持工業(yè)園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及城中村改造的約1323個，發(fā)債規(guī)模約1330億元，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障重點項目落地提供了土地要素保障。

從債務(wù)管控實用性來看，切實落實了《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，有效遏制地方政府違法違規(guī)變相舉債。《預(yù)算法》明確，省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，經(jīng)國務(wù)院批準后可在限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。財綜〔2016〕4號進一步明確“各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款”。2017年起規(guī)范化發(fā)行納入地方債務(wù)限額管理的土地儲備專項債券，實際上是打開了地方政府土地儲備融資的“前門”，關(guān)上了土地儲備環(huán)節(jié)違規(guī)融資形成隱性債務(wù)的“后門”，也堵住了地方融資平臺以土儲之名融資而挪作他用的“歪門”。（作者：方超  賈森  岳文靜  田煜）