一、專項(xiàng)債極簡(jiǎn)史

(一) 專項(xiàng)債定義

2015年4月，《關(guān)于印發(fā)<地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法>的通知》(財(cái)庫(kù)[2015]83號(hào))規(guī)定，地方政府專項(xiàng)債券(以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債券)是指省、自治區(qū)、直轄市政府(含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府)為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

地方政府專項(xiàng)債券是地方政府舉借的債務(wù)。

(二) 專項(xiàng)債簡(jiǎn)史

2015-2017年，專項(xiàng)債的類型主要為置換專項(xiàng)債和新增專項(xiàng)債，以置換專項(xiàng)債為主。新增債中土儲(chǔ)債居多，期限為3或5年。2018年以后，主要為新增專項(xiàng)債、置換專項(xiàng)債和再融資專項(xiàng)債，以新增專項(xiàng)債為主。

2019年6月，《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》(廳字[2019]33號(hào))要求，依法合規(guī)做好專項(xiàng)債發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，并允許將專項(xiàng)債作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。

截至2024年3月末，專項(xiàng)債券余額255205.13億元。(另外，一般債券余額160072.45億元，總計(jì)：全國(guó)地方政府債券余額415277.58億元)

二、資金使用規(guī)定

1. 國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文規(guī)定：不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途。

2. 《預(yù)算法》第三十五條，舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。同時(shí)，《預(yù)算法》第九十四條，還規(guī)定對(duì)于違規(guī)擔(dān)保、挪用重點(diǎn)支出資金等行為的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。

3. 《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法(試行)》(財(cái)預(yù)[2018]209號(hào))第十五條 地方政府債券存續(xù)期內(nèi)確需調(diào)整債券資金用途的，按規(guī)定履行相關(guān)程序后，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)予以公告或以適當(dāng)方式告知債券持有人。

4. 《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比列的項(xiàng)目資本金；不得將專項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)投資基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資。

5. 《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》(財(cái)預(yù)[2020]94號(hào))，通知指出:新增專項(xiàng)債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出,嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，不允許搞形象工程、面子工程。嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)補(bǔ)貼等。同時(shí)，堅(jiān)持不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。

此外還規(guī)定，允許依法合規(guī)調(diào)整新增專項(xiàng)債券用途，各地涉及依法合規(guī)調(diào)整專項(xiàng)債券用途的，應(yīng)當(dāng)將省級(jí)政府批準(zhǔn)同意的相關(guān)文件按程序報(bào)財(cái)政部備案，并在地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)全過(guò)程登記。

三、面臨主要問(wèn)題

(一) 專項(xiàng)債主要問(wèn)題表現(xiàn)在虛構(gòu)收入

針對(duì)專項(xiàng)債的使用中的問(wèn)題，業(yè)內(nèi)主要的觀點(diǎn)是：收益不能覆蓋投資造成新增隱性債務(wù)，閑置、挪用，以及用于沒(méi)有收益或商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

我們進(jìn)一步來(lái)看2021年全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委《關(guān)于2020年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》：在“做好2021年預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政工作的建議”部分亦是首次提到了：2021年要指導(dǎo)地方對(duì)可能存在風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行排查，研究制定措施，積極防范風(fēng)險(xiǎn)。

此前年份全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委審查當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算草案報(bào)告時(shí)多就切實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所表述，并未直接提到關(guān)于專項(xiàng)債項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)排查的問(wèn)題，包括2021年對(duì)于3.65萬(wàn)億專項(xiàng)債的安排僅較去年略有減少，但卻進(jìn)一步重申對(duì)于專項(xiàng)債項(xiàng)目現(xiàn)金流覆蓋債務(wù)本息的考察，均體現(xiàn)出當(dāng)下財(cái)政形勢(shì)的嚴(yán)峻程度或有所增加，財(cái)政紀(jì)律需要進(jìn)一步嚴(yán)肅。

因?yàn)橹霸趯?shí)操當(dāng)中，專項(xiàng)債存在兩方面問(wèn)題：1)挪用于償還存量債務(wù)；2)許多專項(xiàng)債項(xiàng)目現(xiàn)金流并無(wú)法覆蓋債務(wù)本息。這兩點(diǎn)或在短期內(nèi)對(duì)于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的緩釋或會(huì)起到一定作用，但中長(zhǎng)期來(lái)看均會(huì)加大財(cái)政的壓力以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露的可能性，并且從2021年開(kāi)始這些壓力和風(fēng)險(xiǎn)或已開(kāi)始逐步顯現(xiàn)，因此全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在審查預(yù)算草案時(shí)專門(mén)提及要對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行排查并研究制定措施防范風(fēng)險(xiǎn)。

6月26日，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)作《關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》。報(bào)告指出

專項(xiàng)債券管理存在一些問(wèn)題。20 個(gè)地區(qū)通過(guò)虛報(bào)項(xiàng)目收入、低估成本等將項(xiàng)目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡，借此發(fā)行專項(xiàng)債券198.21 億元。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，避險(xiǎn)山莊

(二) 專項(xiàng)債虛構(gòu)收入的問(wèn)題非常嚴(yán)重

在原管理庫(kù)PPP模式中，地方、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)多方參與，在一定程度上形成了相互制約的情形。

例如，虛構(gòu)原管理庫(kù)PPP項(xiàng)目的使用者付費(fèi)收入，就會(huì)造成社會(huì)資本虧損，社會(huì)資本可能就會(huì)要求一個(gè)違規(guī)兜底承諾來(lái)保底，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)發(fā)現(xiàn)和質(zhì)疑這個(gè)環(huán)節(jié)。這樣一來(lái)，違規(guī)就會(huì)很容易被發(fā)現(xiàn)，或者換個(gè)角度說(shuō)，違規(guī)模式的合作就不容易進(jìn)行下去。

但是，專項(xiàng)債領(lǐng)域與原管理庫(kù)PPP所顯著不同的是，除作為乙方的咨詢機(jī)構(gòu)外，專項(xiàng)債中有效的參與單位只有地方政府一家，客觀上缺少有效的制約機(jī)制。同時(shí)，專項(xiàng)債又有上級(jí)部門(mén)做擔(dān)保，這導(dǎo)致一些金融機(jī)構(gòu)完全不考核項(xiàng)目的實(shí)際真實(shí)收益狀況。總體上來(lái)說(shuō)，專項(xiàng)債項(xiàng)目虛構(gòu)收入的情況非常嚴(yán)重，這給從嚴(yán)監(jiān)管也會(huì)帶來(lái)一定的困難和阻力。

(三) 專項(xiàng)債新違規(guī)表現(xiàn)在虛構(gòu)服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)于專項(xiàng)債領(lǐng)域的滲透，是指專項(xiàng)債項(xiàng)目的收入，實(shí)質(zhì)上是來(lái)源于或者主要來(lái)源于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的支出安排，例如污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)，以及一些其他可能來(lái)源于(或可能主要來(lái)源于)財(cái)政的支出安排，例如，某設(shè)施服務(wù)費(fèi)。

采取這種安排方式，形成了

“財(cái)政支出責(zé)任→市場(chǎng)化收入→專項(xiàng)債項(xiàng)目專項(xiàng)收入等收入→專項(xiàng)債項(xiàng)目還款(及市場(chǎng)化融資還款)”的結(jié)構(gòu)。

這種專項(xiàng)債項(xiàng)目的實(shí)際還款來(lái)源，并不是真正的市場(chǎng)化收入，而是財(cái)政在一般公共預(yù)算中，以財(cái)政支出責(zé)任安排，用于專項(xiàng)債項(xiàng)目還款(及市場(chǎng)化融資還款)。

除了受到限額的限制之外，不僅規(guī)避了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的3年大限，也不必受到原管理庫(kù)PPP的財(cái)承10%紅線約束。

幾乎所有的項(xiàng)目，都可以編譯成這種結(jié)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)只是財(cái)政兜底的一種舉債行為，只要制造出一種聽(tīng)起來(lái)“市場(chǎng)化”的服務(wù)費(fèi)名稱，然后由財(cái)政兜底支付就可以了。例如，文化服務(wù)費(fèi)、市場(chǎng)服務(wù)費(fèi)、道路服務(wù)費(fèi)、橋梁服務(wù)費(fèi)、大樓服務(wù)費(fèi)、廣場(chǎng)服務(wù)費(fèi)、老舊小區(qū)服務(wù)費(fèi)，凡此種種。

還有一個(gè)有趣的現(xiàn)象，就是當(dāng)中介機(jī)構(gòu)采取謊估市場(chǎng)化收入來(lái)虛構(gòu)專項(xiàng)債項(xiàng)目收入時(shí)，往往有可能會(huì)因?yàn)橐话闶袌?chǎng)化價(jià)格比較透明，而畏首畏尾(比如，編造停車(chē)場(chǎng)價(jià)格1萬(wàn)元/小時(shí))；但在編造政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)兜底下項(xiàng)目收入的價(jià)格時(shí)，由于較少市場(chǎng)比較，中介咨詢機(jī)構(gòu)變得勇敢了很多。

如果可以由財(cái)政來(lái)兜底，那所有中介咨詢機(jī)構(gòu)論證的意義就都不存在了。

【案例】西南某省路燈建設(shè)等專項(xiàng)債項(xiàng)目

建設(shè)內(nèi)容：項(xiàng)目建設(shè)包含路燈等相關(guān)設(shè)施及其配套多功能智慧設(shè)備、附屬基礎(chǔ)工程的建設(shè)安裝，多功能智慧設(shè)備包括監(jiān)控設(shè)備……設(shè)施等。以及配套使用的控制中心及商業(yè)辦公樓建筑面積約數(shù)萬(wàn)平方米。

投資收入：項(xiàng)目收入主要有路燈服務(wù)費(fèi)收入、路燈廣告費(fèi)收入……及商業(yè)的租售收入。

四、專項(xiàng)債癥結(jié)

(一) 項(xiàng)目收益不足

以公益性為主要目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的重要特征，就是市場(chǎng)化收益不足；相反的說(shuō)，如果項(xiàng)目具有充足的市場(chǎng)化收益，也不必由地方政府舉借債務(wù)以籌集資金支持建設(shè)；采取地方政府與社會(huì)資本合作的模式，不僅不必由地方政府承擔(dān)債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且往往能夠獲得更高的效率。

一般的講，在眾多專項(xiàng)債支持領(lǐng)域中，基本確定收益能夠覆蓋投資的，只有土儲(chǔ)專項(xiàng)債，這導(dǎo)致在叫停土儲(chǔ)專項(xiàng)債之后，專項(xiàng)債收益不足的缺欠就必然更加明顯了。

另一方面，市場(chǎng)普遍認(rèn)為專項(xiàng)債是省級(jí)政府(含批準(zhǔn)的市)發(fā)行的政府債券，具有省級(jí)政府信用，因此不大關(guān)注其真實(shí)市場(chǎng)化收益情況。

所以說(shuō)，專項(xiàng)債模式與生俱來(lái)的缺欠，就是項(xiàng)目收益不足，無(wú)論是政府性基金收入還是專項(xiàng)收入、市場(chǎng)化收入，無(wú)論是專項(xiàng)債還是債貸組合模式。

(二) 增加地方負(fù)擔(dān)

與項(xiàng)目收益不足相生相伴的是，需要地方政府承擔(dān)相當(dāng)部分的出資責(zé)任，——就像小沈陽(yáng)在春晚《不差錢(qián)》里面吐槽的：她姥爺來(lái)了，我怎么還搭倆菜呢？——本來(lái)是希望進(jìn)錢(qián)的事情，變成了搭錢(qián)的事情。

不難理解的是，在大多數(shù)正常情況下，地方政府搭錢(qián)的意愿是小于籌錢(qián)的意愿的。

(三) 派生增長(zhǎng)乏力

在切斷了土地收入作為項(xiàng)目收入來(lái)源/支出責(zé)任安排來(lái)源之后，專項(xiàng)債與原管理庫(kù)PPP模式一樣，在與土地開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目之中，其拉動(dòng)派生投資的可能性是不確定的：污水垃圾處理，投資多少就是多少，基本上不能直接拉動(dòng)追加投資；高速軌道交通，投資大概率會(huì)拉動(dòng)追加投資，但不確定能拉動(dòng)多少，有的一石拉起千層浪，有的一石如泥牛入海——當(dāng)后者的追加投資不是前者投資的績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，投資者管你千層浪還是牛入海？管你有沒(méi)有外部效益？

有些觀點(diǎn)誤以為專項(xiàng)債拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資乏力的原因，是土儲(chǔ)項(xiàng)目占比太高，真實(shí)的情況基本相反：一是基于我們現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)工作體系，土儲(chǔ)項(xiàng)目本身投資與其拉動(dòng)的后續(xù)投資不能夠進(jìn)行關(guān)聯(lián)的測(cè)算，造成土儲(chǔ)項(xiàng)目拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資效應(yīng)無(wú)法體現(xiàn)；二是在單體的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目(包括土儲(chǔ)項(xiàng)目)中，沒(méi)辦法考量地方政府將項(xiàng)目收益用于工業(yè)園區(qū)等建設(shè)的效應(yīng)；三是之前提到的專項(xiàng)債缺欠造成的派生投資乏力，掩蓋了土儲(chǔ)項(xiàng)目的拉動(dòng)投資效應(yīng)。

不掙錢(qián)，還搭錢(qián)，也看不到GDP投資的詩(shī)和遠(yuǎn)方，這是專項(xiàng)債的癥結(jié)所在。

同時(shí)，作為一種類似普惠的金融工具，它還會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)產(chǎn)生一系列影響，因此必須要設(shè)定一定的限額，這里不做詳細(xì)討論了。

五、停止夢(mèng)想: 專項(xiàng)債不能破解47號(hào)文

2024年初，47號(hào)文發(fā)布，主要意圖是叫停了高債務(wù)省份的大量的政府投資項(xiàng)目。為此，較多讀者在后臺(tái)咨詢47號(hào)文的破解路徑。

除了按照2023年7月的方針，沿著城中村改造的目標(biāo)實(shí)施片區(qū)開(kāi)發(fā)之外，47號(hào)文沒(méi)有破解路徑。

(一) 遏制新增隱債和過(guò)度投資

文件的主要意圖是遏制新增隱債和過(guò)度投資。

35號(hào)文主要是針對(duì)城投公司的文件，核心意圖仍是名單制下的分類管理，但是從現(xiàn)實(shí)反饋的情況看，無(wú)論是名單內(nèi)的，還是名單外的，新增融資都會(huì)遇到困難。

近5年來(lái)對(duì)于城投舉債的管控趨勢(shì)是沒(méi)有變化的。對(duì)于通過(guò)做大公益性基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值規(guī)模來(lái)獲取融資的方式，網(wǎng)友曾經(jīng)給出過(guò)比方，類似于在冰箱里放很多肉，通過(guò)摸來(lái)摸去，挪來(lái)挪去，來(lái)蹭上一些油。冰箱里肉的規(guī)模越大，能夠蹭到的油就越多。

這種舉債方式，在政策導(dǎo)向上是政策不支持的，是抑制和反對(duì)的，在發(fā)展路徑上是不健康不陽(yáng)光，不能持續(xù)發(fā)展的。

47號(hào)文的主要意圖大家已經(jīng)了解了，由于不是公開(kāi)文件，這里也就不多說(shuō)了。

(二) 文件發(fā)布之后的項(xiàng)目開(kāi)展思路：選擇文件允許范圍來(lái)實(shí)施

雖然文件對(duì)于行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了仔細(xì)的區(qū)分對(duì)待，特別是剔除了一些民生領(lǐng)域，但主要是按照項(xiàng)目重要程度，或者，換個(gè)角度來(lái)理解，主要是按照審批層級(jí)的角度，來(lái)劃分的。

所以為了推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，要盡量在禁令所述除外范圍領(lǐng)域和審批層級(jí)上來(lái)進(jìn)行策劃項(xiàng)目，比如說(shuō)納入國(guó)家十四五規(guī)劃的城中村改造項(xiàng)目等等。

(三) 專項(xiàng)債不能對(duì)抗47號(hào)文

文件針對(duì)的角度是投資項(xiàng)目出資和決策的角度，簡(jiǎn)單的說(shuō)，是針對(duì)政府投資項(xiàng)目。所以是以出資的角度來(lái)界定的，不能夠以切換融資模式來(lái)應(yīng)對(duì)，或者說(shuō)，只要是政府投資項(xiàng)目，無(wú)論是什么融資模式，除了重點(diǎn)項(xiàng)目國(guó)家安排資金外，無(wú)論是什么財(cái)政資金來(lái)源，還是地方政府債券，或者城投債，都會(huì)受到這個(gè)文件的限制。也就是說(shuō)，變換資金來(lái)源渠道，或地方政府債券，也不解決問(wèn)題。

文件意在限制債務(wù)較高省份的政府過(guò)度投資，說(shuō)白了，對(duì)于相關(guān)地區(qū)的限制領(lǐng)域，即使政府財(cái)政自己有錢(qián)都不許投資，還能允許你沒(méi)錢(qián)時(shí)借專項(xiàng)債投資？

專項(xiàng)債適用逐級(jí)審核制度，我們認(rèn)為使用專項(xiàng)債曲線救國(guó)的思路不符合政策邏輯，報(bào)批時(shí)會(huì)遇到問(wèn)題；也即，專項(xiàng)債模式本身，并不能對(duì)抗47號(hào)文。

只能說(shuō)，從行業(yè)領(lǐng)域上看，就相關(guān)省份來(lái)說(shuō)，對(duì)于47號(hào)文尚未對(duì)其禁止的政府投資行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，會(huì)允許政府投資，也會(huì)允許舉借專項(xiàng)債。

例如，“高風(fēng)險(xiǎn)省份專項(xiàng)債資金主要支持在建重大項(xiàng)目。記者獲得的某高風(fēng)險(xiǎn)省份的項(xiàng)目申報(bào)通知稱，各地要認(rèn)真梳理2023年財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委“雙通過(guò)”項(xiàng)目中在建續(xù)建項(xiàng)目，重點(diǎn)保障跨省、跨流域和涉及安全的在建項(xiàng)目以及項(xiàng)目總投資完成率超過(guò)50%的有收益的在建項(xiàng)目，優(yōu)先保障重點(diǎn)鐵路以及納入國(guó)家規(guī)劃的重大公路項(xiàng)目建設(shè)(21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 楊志錦)”

由于，禁令帶有很強(qiáng)的指令性計(jì)劃特點(diǎn)。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與上級(jí)各主管部門(mén)的匯報(bào)和溝通，爭(zhēng)取就重點(diǎn)項(xiàng)目，在上一級(jí)審批當(dāng)中，納入允許范圍。在上級(jí)審批批準(zhǔn)的情況下，可以考慮適用多種資金籌集方式。

(四) 專項(xiàng)債破解47號(hào)文思路在實(shí)踐中被證偽

明樹(shù)數(shù)據(jù)消息，2024年1-5月，12個(gè)重點(diǎn)省份累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債1,019.64億元/48支，同比（2023年3,147.15億元）減少67.60%，整體發(fā)行規(guī)模受政策影響嚴(yán)重，僅占全國(guó)總新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的8.78%。

主要集中在重慶市、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、天津市、吉林省、甘肅省等六個(gè)省市，其余6個(gè)省份發(fā)行規(guī)模都為0。

同時(shí)，12省城投公司的債券發(fā)行也受到了較為嚴(yán)格的管控。

(五) 市場(chǎng)化收入不能對(duì)抗47號(hào)文

沒(méi)有市場(chǎng)化收入能夠覆蓋大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，以市場(chǎng)化收入來(lái)覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是夸大虛構(gòu)收入的違規(guī)舉債項(xiàng)目，有一些還涉嫌套取財(cái)政資金兜底承諾的違法行為，所以凡是以市場(chǎng)化收入覆蓋的大型基建投資的企業(yè)投資項(xiàng)目，都是違規(guī)行為。

特別應(yīng)注意的是，因無(wú)法解決土地出讓環(huán)節(jié)的指定摘牌問(wèn)題，所以也不能通過(guò)所謂的經(jīng)營(yíng)性與公益性綜合打包的綜合性項(xiàng)目，來(lái)實(shí)現(xiàn)上述的夸大虛構(gòu)收入騙取融資的違規(guī)行為。

盡管理論上，地方政府可以通過(guò)注入資本金、補(bǔ)貼、貼息等方式支持企業(yè)投資項(xiàng)目，但在上述的市場(chǎng)化收入項(xiàng)目中，由于無(wú)法覆蓋基建投入，以及幾乎必然帶來(lái)的兜底承諾固定回報(bào)違規(guī)，這些明知而進(jìn)行的滯后注入的資本金、補(bǔ)貼、貼息等方式，也會(huì)被界定為新增隱性債務(wù)的違規(guī)行為，不具備可操作性。

(六) 可適用企業(yè)投資進(jìn)行城中村改造

不能進(jìn)行政府投資的項(xiàng)目的情況下，可以進(jìn)行企業(yè)投資項(xiàng)目，但是企業(yè)投資項(xiàng)目能夠覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的情形只有城中村改造。

城中村改造指導(dǎo)意見(jiàn)中做了比較詳細(xì)的部署：

“政府籌措資金或引入社會(huì)資金。城市人民政府立足現(xiàn)有渠道做好經(jīng)費(fèi)保障。在先行確定規(guī)劃指標(biāo)、合作單位選擇條件和凈地出讓等前提下，按照公開(kāi)擇優(yōu)原則，建立競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)入機(jī)制組織采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式，選擇優(yōu)質(zhì)合作單位，相應(yīng)城中村改造項(xiàng)目?jī)?nèi)土地可依法實(shí)施綜合評(píng)價(jià)出讓或帶設(shè)計(jì)方案出讓。積極創(chuàng)新改造模式，鼓勵(lì)和支持民間資本參與，努力發(fā)展各種新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。引入社會(huì)資金的具體辦法由城市人民政府制定。”

(七) 除此之外，并沒(méi)有什么好辦法

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，禁令是改革開(kāi)放以來(lái)，最嚴(yán)厲的禁止性文件，一度被眾多自媒體稱為“核彈級(jí)打擊”，而且指令性、計(jì)劃性特點(diǎn)也特別強(qiáng)烈，所以，也沒(méi)有什么更多的解決辦法。

除加強(qiáng)與上級(jí)主管部門(mén)，就個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行溝通之外，地方應(yīng)該騰出精力來(lái)切實(shí)考慮把債務(wù)融入城中村改造，通過(guò)片區(qū)開(kāi)發(fā)模式，先把政府債務(wù)化解成企業(yè)債務(wù)，當(dāng)債務(wù)比率降低到一定程度，城中村改造達(dá)到一定規(guī)模，發(fā)揮一定效應(yīng)，“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至中低水平”之后，再考慮進(jìn)一步申請(qǐng)政策。