導語：解決特色小鎮建設用地的基本思路是存量土地挖潛提高效率，增量用地在土地使用計劃中保證或者城鄉建設用地增減掛鉤解決，結合農村集體建設用地改革讓集體建設用地通過入股、流轉參與特色小鎮建設。特色小鎮在產業發展和市政道路、自來水廠、污水處理廠等一大批基礎設施建設方面，都需要大量的用地指標。假如按照浙江特色小鎮規劃面積3平方公里，建設面積1平方公里計算，“十三五”期間，1000個國家級特色小鎮就需要新增建設用地1000平方公里。因此，特色小鎮發展的土地要素保障問題亟待破解。
 

 

        現在，特色小鎮在我國已然成為萬億元級別的產業新風口，伴隨的風險也不小。其中一項很大的風險是落地問題。無論是哪種類型的小鎮，都不可能飄在空中，最終得落到土地上。

 

        就需求端而言，特色小鎮作為新生事物，對土地的需求與以往有所不同；就政策供給端而言，土地政策很多，集成應用的空間很大。但是，目前還缺乏專門針對特色小鎮的政策，供需對接不易。

 

        在關于特色小鎮的部委指導文件中并沒有對特色小鎮的土地支持政策做具體的規定，但是特色小鎮培育屬于深入推進新型城鎮化工作的組成部分，因此我們可以從《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》(國發〔2016〕8號)中看出特色小鎮用地政策的空間。

 

        《若干意見》第六條“完善土地利用機制”為解決特色小鎮用地問題指出四個方向：一是規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。也就是說從城鄉建設用地增減掛鉤所獲得的用地指標是特色小鎮用地來源之一。二是建立城鎮低效用地再開發激勵機制。允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發。這是提高原有用地效率的方式。三是因地制宜推進低丘緩坡地開發。這種方式可新增用地。四是完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。這里面含有兩塊，一塊是流轉，取得一定年限的使用權，另一塊是農民有償自愿退出，退出后減少的鄉村用地指標可以通過第一種方式轉化為增加的城市建設用地指標。

 

        解決特色小鎮建設用地問題政策建議

        1、堅持發展實業，防止打著特色小鎮名義，違法違規搞圈地開發。在考核固定資產投資規模時不含商品住宅和商業綜合體項目投資。對養老地產、旅游地產等房地產開發項目從嚴審批。

        2、堅持產城融合原則，以城鎮為基礎，承載產業發展;以產業為保障，建設基礎設施，完善公共服務，吸引更多農業轉移人口。依托建制鎮建成區拓展，避免離開建制鎮新開辟特色小鎮規劃和建設區，從而避免占用更多耕地。

        3、堅持集約節約用地原則，著力提高現有土地使用效率。127個鎮(5個數據缺失)人均建設用地面積243.75平方米，指標偏高。一些開發區、工業園區土地使用效率低，特色小鎮用地應與提高既有園區土地使用效率相結合。

        4、堅持城鄉一體，村鎮聯動嚴則。鼓勵集體建設用地以入股或租賃等形式參與特色小鎮項目，分享特色小鎮發展收益，保護農民的合法權益。鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革。

        5、堅持激勵和約束并舉的原則，建立用地長效機制。借鑒浙江創建制的做法，對完成規劃目標的小鎮進行獎勵，對未完成規劃目標的小鎮進行懲罰，有利于實現用地目標，提高用地效率。

 

        梳理各省、自治區、直轄市關于特色小鎮(示范鎮、重點鎮)的用地政策，主要包括以下幾種措施：

        1、在建設用地計劃中保證或優先安排，如重慶市專項下達特色小鎮示范點建設用地計劃指標。福建省國土廳對每個特色小鎮各安排100畝用地指標。

        2、獎勵和懲罰用地指標。天津對如期完成年度規劃目標任務的，市里給予一定土地利用年度計劃指標獎勵。浙江對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵;對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。

        3、城鄉建設用地增減掛鉤指標：湖北省2017年起單列下達每個特色小(城)鎮500畝增減掛鉤指標。陜西省政府為每個重點示范鎮提供1000畝土地增減掛鉤指標。

        4、利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設用地。

        5、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發。

        6、過渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新業態可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。

        7、農村集體土地流轉和租賃。如內蒙古自治區鼓勵農村牧區集體經濟組織和農牧民以土地入股，集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序地進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅游等旅游開發項目試點。

        各省、自治區、直轄市的特色小鎮用地政策都是在《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》原則性意見基礎上的細化。

        建設特色小鎮，重在一個“特”字，需要能突出自身特色的精準定位，并明確其規劃、建設、運營和投資主體。只留足城鎮發展空間對特色小鎮是不夠的，要以產業為重點，明確其重點產業和輔助產業；不只是建設好就了事，后期產業運營非常重要。它不是什么房地產開發項目，而是特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居的小鎮綜合體，需要細分結構和組團，應重視打造獨特的風貌，突出美麗人居環境和文化內涵。

 

        從類型來看，特色小鎮主要有產業型和文化旅游型兩種，也有兩者融合的“產業+文化旅游型”。產業型小鎮可以細分為工業小鎮、農業小鎮、體育小鎮、工業遺產小鎮、礦山小鎮和田園小鎮等等。按區位分，有單點布局的，但更多的特色小鎮依托大中城市或者交通節點布局。不同的主體產業，不同的區位，對土地的要求也有所不同。

 

        特色小鎮建設運營中，往往不同程度存在對相應土地政策“不了解”“不會用”“不敢用”和“懶得用”等問題，特別是一些低級錯誤，降低了依法解決小鎮發展用地的保障能力，甚至人為增加了違法用地。

 

        實現產城融合，產業發展為先。除大城市郊區的特色小鎮之外，其他地區的特色小鎮不應強調“非鎮非區”模式。我國80%以上的建制鎮的建成區面積都在3平方公里以內，規模相當小，特色小鎮應當以建制鎮建成區為依托適當拓展，避免脫離建制鎮開辟新區域用于建設，從而減少對耕地的占用。同時特色小鎮建設要以城鎮為基礎，承載產業發展，以產業為保障，建設基礎設施，完善公共服務，吸引更多農業轉移人口。要防止以特色小鎮建設為名，違法違規搞圈地開發。

 

        土地管理涉及的法律、法規、政策較多，同一個問題的相關規定往往散見于不同的法規和政策文件中。需要對這些政策法規文件充分梳理并予以集成，同時結合項目的性質、特點和用地需求，加強用地策劃，研究提出所需各類建設用地的解決方案，最終形成培育特色小鎮的政策空間。

 

        按照現行政策，合眾佑澤養老咨詢整理出30余種用地解決方案可供特色小鎮使用。
 

 

        方案一：使用存量國有建設用地

 

        1．批準使用：市政道路、公園、綠地、廣場等屬于公共用地，辦理批準使用手續，即批準用于建設市政道路等，可以發建設用地批準書，但不用發劃撥決定書或出讓合同等。這些用地在土地登記時也是只登記不發證。需要注意區分建設單位、管理單位與土地使用權人的不同。

 

        2．國有土地劃撥，即行政方式。

 

        3．國有土地使用權出讓。

 

        4．國有土地租賃。

 

        5．國有土地使用權作價出資或入股。

 

        除批準使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協議、招標、拍賣和掛牌四種，作價出資或入股因有明確的使用者，只能通過協議方式配置。

 

 

        方案二：圈內農用地辦理轉用、征收手續后依法提供給具體項目

 

        土地利用總體規劃所確定的城市村鎮建設用地，被稱為“圈內用地”。為實施規劃，需要占用圈內用地，涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地由市、縣人民政府批準，由市、縣國土資源部門依法供應。
 

 

        方案三：圈外單獨選址建設項目用地

 

        能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城鎮村莊建設用地范圍外土地的，經批準可以在圈外單獨選址建設。涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續；土地供應方案在辦理農用地轉用和土地征收時一并批準。

 

        方案四：使用國有農用地

 

        建設需要使用國有農用地的，應當在辦理農用地轉用審批手續轉為國有建設用地后，依法辦理供應手續，不用辦理征收手續。

 

        方案五：直接使用集體建設用地

 

        有六種情形可使用集體建設用地。

 

        1、鄉鎮村公益事業、公共設施用地。

 

        2、村民住宅。

 

        3、集體經濟組織興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的。

 

        4、以集體經濟組織為主體開發建設公租房、鄉村休閑旅游養老等產業，或者以集體建設用地使用權作價出資入股、聯營與其他企業合作開發此類產業的。

 

        5、在33個農村“三塊地”改革試點，集體建設用地使用權可以出讓、租賃、作價出資或入股，用于商品住宅以外的經營性項目。

 

        6、返鄉下鄉創業人員，可依托自有和閑置農房院落發展農家樂；也可通過租賃農房或與擁有合法宅基地、農房的當地農戶合作改建自住房。

 

 

        方案六：使用國有未利用地

 

        建設項目可以使用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，不需修改規劃，也不用辦理轉用和征收手續，直接批準用地。
 

 

        方案之七：使用集體未利用地

 

        可以參照方案五，直接作為集體建設用地使用。而國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續后依法供地；不需要辦理農用地轉用手續，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。
 

 

        方案八：使用設施農用地

 

        設施農用地是指設施農業項目區域內直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施農業項目不同于一般的建設項目，其用地也不同于一般建設項目用地，符合要求的設施農用地不屬于建設用地，按農用地進行管理，不需辦理農用地轉用審批手續，不作為新增建設用地管理。附屬設施和配套設施用地有一定比例限制。

 

        設施農用地不包括以下用地：

 

        ☑ 經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所；

 

        ☑ 以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂；

 

        ☑ 以及各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。
 

 

        方案九：結合土地整治、村莊整治安排用地

 

        土地整治是對項目區內田、水、路、林、村等的綜合整治和統一安排，必然涉及到項目區內各業用地的重新布局、安排和產權調整。土地整治規劃方案中包含了整治后的土地產權調整和各類項目用地調整（地類調整和供地安排）。土地整治實施規劃經批準后，應當依據經批準的實施規劃，相應調整項目區內各類用地產權和地類，直接為項目區內原用地單位整治后的用地辦理相應用地手續，不再辦理農用地轉用審批手續，也不占用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地后的剩余部分，應當依法辦理供地手續。

 

 

        方案十 ~ 方案三十

 

        ●使用增減掛鉤項目建新區用地的，視同建設用地；

 

        ●農業項目使用國有農用地，有承包經營、承包經營權流轉、由農場職工按要求耕種等方式；

 

        ●農業項目使用集體農用地，有承包經營、承包經營權流轉、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣、由原農戶按要求種植等方式；

 

        ●使用四荒地等未利用地的，有承包經營、四荒地拍賣、流轉等方式，使用年限最長50年，使用方向包括開荒造林、治沙改土以及休閑農業、設施農業等，用于非農業建設需要審批；

 

        ●農村三項建設使用圈內農用地的，應當先行辦理農用地轉用手續，轉為集體建設用地后，再由縣市人民政府批準使用；

 

        ●符合條件的農村道路用地和農田水利設施用地屬于農用地，不屬于建設用地，不辦理農用地轉用手續，不占建設用地指標；

 

        ●地質災害治理工程用地，按照地質災害治理項目辦理項目審批手續，不辦理征收、轉用手續，不占用指標，但應當足額安置補償。

 

        根據項目具體需求不同，還有填海造地、搶險救災用地、臨時用地、先行用地、一般采礦用地、石油天然氣鉆采及配套用地、閑置地處置與利用、工礦廢棄地利用或復墾置、低效地再開發利用、管線用地（需設置地役權）、低丘緩坡用地、光伏用地、新產業新業態用地以及農村黨建、醫療、圖書、體育等配套用地等用地解決方案可供選擇。

 

        此外，還可以通過市場解決項目用地：

 

        ☑ 以轉讓方式取得土地使用權；

 

        ☑ 以股權轉讓方式取得目標公司控制權，進而實現開發利用目標土地的目的；

 

        ☑  以合作開發方式開發利用目標土地；

 

        ☑ 原有建設用地地依法改變用途等土地使用條件后,用作發展項目用地；

 

        ☑ 原有建設用地辦理出讓、租賃等有償用地手續后，用作發展項目用地。

 

        可以看出，土地政策梳理集成可以形成了很多種用地解決方案，政策應用空間很大，不管是搞房地產開發、搞工業建設項目，還是搞特色小鎮建設，如果不懂土地政策集成應用，會錯失很多的機會，增加很多工作難度和開發成本。

 

        也許，您是房地產開發商，正準備投資康養文旅或養老地產項目，但尚未有清晰的商業模式和盈利模式：

 

        1.如何獲取土地，哪種土地性質更合適，土地劃撥與協議出讓如何設計開發比例？

 

        2.康養產業有什么不同的投資模式，如何與政府、醫療、康復、商業、住宅、旅游度假、金融等實現完美對接？

 

        也許，您現在擁有老醫院、酒店、廠房、學校等閑置物業，但怎么轉型養老院呢：

 

        1.原有地理位置、交通區位如何？原有物業建筑結構是否可以進行改造？

 

        2.如何順利開業和運營？投入產出預算怎么樣？是否保證持續的現金流？

 

        也許，您現在已經開始建設康養文旅小鎮項目，但在項目定位、商業模式、經營管理中不斷涌現出難題需要解決：

 

        1.入住率底、沒有人氣、服務口碑差、職責不清、執行不力；

 

        2.人才匱乏、人才難留，嚴重制約了下一步的發展，怎么辦？

 

        大多數特色小鎮面臨用地指標缺乏的困難。第一批127個全國特色小鎮建成區面積呈現出較為明顯的兩個極端現象，東部沿海地區的小城鎮建成區規模普遍較大，而內陸地區的小鎮建成區規模普遍偏小。建成區規模最大的是天津市濱海新區中塘鎮(56平方公里)，最小的是北京市密云區古北口鎮(24公頃)。平均建成區規模為6.68平方公里。127個鎮(5個數據缺失)人均建設用地面積243.75平方米。據2014年統計，91.0%建制鎮的鎮區人口在2萬人以內，80.93%建制鎮的建成區面積在3平方公里以內。(縣城平均9.8萬人，12.6平方公里)

 

        可以看出，第一批特色小鎮是全國建制鎮中的佼佼者，平均建成區面積是80%的鎮的兩倍，是縣城建成區平均面積的一半強。即使如此，在遇到的困難方面，入選的特色小鎮普遍反映建設用地指標是制約城鎮建設項目發展的最主要問題。

 

        從統計數據上看，第一批建成的特色小鎮是全國整個建制鎮中的佼佼者，平均建成區面積是普通鎮的兩倍。但即便如此，入選的特色小鎮仍普遍反映建設用地指標是制約城鎮建設項目發展的主要問題。因此，特色小鎮發展的土地要素保障仍是亟待破解的難題。

        堅持集約節約用地原則。在建設中，特色小鎮用地應優先使用閑置土地，提高存量土地的使用效率，其工業用地投資強度應不低于省級經濟技術開發區的投資強度，產業用地要采取招拍掛等市場化出讓方式，公共設施建設在特許經營合同或者PPP協議中要對用地效率提出要求。

 

        統籌城鄉發展。鼓勵地方以集體建設用地入股租賃等形式參與特色小鎮項目，讓當地農民分享特色小鎮發展收益，保護其合法權益。同時，制定激勵和約束制度，建立特色小鎮用地長效機制。

 

        與傳統工業園區不同的是，特色小鎮將從土地財政向稅收財政進行轉變，從土地資源買賣向創新資源流動進行轉變。因此在前期進行特色小鎮策劃、規劃中就要搞明白其未來的盈利模式和特性，只有明白未來錢怎么回，怎么持續盈利，才知道當下應該以怎樣的土地模式進行開發、合作。