近年來,特色小鎮(zhèn)建設(shè)作為一種新的經(jīng)濟增長點,在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面,發(fā)揮了非常重要的積極作用。但是,在特色小鎮(zhèn)推進過程中也出現(xiàn)一些問題,尤其是特色小鎮(zhèn)的泡沫化問題。
特色小鎮(zhèn)泡沫化的表現(xiàn)。數(shù)量膨脹化。除全國層面的1000個小鎮(zhèn)外,很多地方出臺了省、市、縣層面的小鎮(zhèn)培育建設(shè)計劃。有些地方對特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵理解不清楚,只是為求政績在跟風建設(shè),因此出現(xiàn)盲目追求小鎮(zhèn)數(shù)量、投資規(guī)模、建設(shè)速度而忽視小鎮(zhèn)質(zhì)量的現(xiàn)象。全國計劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)的總量已多達五六千個。如果按照每個特色小鎮(zhèn)平均20億的投資規(guī)模估算,全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)總投資會超過10萬億元,如此體量大、涉及面廣的投資,其功能和效果應(yīng)慎重對待。
建設(shè)房地產(chǎn)化。有的房地產(chǎn)商認為特色小鎮(zhèn)是房地產(chǎn)的“逃生之路”,是未來10年房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的方向。一些地方政府為促進特色小鎮(zhèn)建設(shè),在很多方面提供了優(yōu)惠措施,房地產(chǎn)商以建設(shè)特色小鎮(zhèn)的名義向政府拿地的成本相對較低。因此,有些特色小鎮(zhèn)其實是房地產(chǎn)商在借產(chǎn)業(yè)概念的炒作,變相拿地做房地產(chǎn),存在“假小鎮(zhèn)真房產(chǎn)”。
政府債務(wù)加劇化。地方政府由于財政預(yù)算約束,以及對土地財政的慣性依賴,往往賦予特色小鎮(zhèn)重要的融資功能。在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中,很多地方政府大包大攬,基本沒有吸引市場資本的參與,造成政府債務(wù)負擔加重。
產(chǎn)業(yè)空心化。有些特色小鎮(zhèn)的建設(shè)出現(xiàn)本末倒置、有形無魂現(xiàn)象:這些特色小鎮(zhèn)的設(shè)計很高端、生態(tài)綠化很美觀、工作生活配套很完善,但“特色產(chǎn)業(yè)”無特色、無根基、無輻射帶動性,沒有清晰的盈利模式,難以平衡前期的投入,缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。
運營低端化。當特色小鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)完成之后,運營便成為主要任務(wù)。地方對特色小鎮(zhèn)的運營問題,在理念認識上還參差不齊,在做法上還有待完善。由政府相關(guān)部門直接運營,或交給參與小鎮(zhèn)建設(shè)的當?shù)貒?或委托給房產(chǎn)商;有些小鎮(zhèn)甚至將運營與物業(yè)管理等同,將運營委托給物業(yè)公司。由于特色小鎮(zhèn)運營是新事物,極其缺乏專業(yè)的運營主體,這是造成特色小鎮(zhèn)虛而不實的原因之一。
做實做強特色小鎮(zhèn)的前提條件。特色小鎮(zhèn)泡沫化的各種表現(xiàn),背后體現(xiàn)了理念、組織、制度等多方面的不足。為將特色小鎮(zhèn)做實做強,克服泡沫化,要從整體謀劃、清晰定位、組織保障、完善考評、有效激勵、專業(yè)運營等多方面整體協(xié)同推進。
因地制宜科學(xué)謀劃。要注意時空根植性,合理布局區(qū)域內(nèi)小鎮(zhèn)的數(shù)量。地方政府不能為跟風、追求政績、享受優(yōu)惠而盲目建特色小鎮(zhèn)。國內(nèi)外的先進經(jīng)驗可參考,但不能照搬。要認識到區(qū)域稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、文化氛圍等差異,從本地實際出發(fā),發(fā)展適合當?shù)夭⒂休^強特色產(chǎn)業(yè)支撐的小鎮(zhèn)。
打造產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新的平臺。產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重中之重。特色小鎮(zhèn)應(yīng)建設(shè)為推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和培育新興產(chǎn)業(yè)的平臺。特色小鎮(zhèn)要極其重視產(chǎn)業(yè)專精發(fā)展、高端要素集聚、投入產(chǎn)出效益等幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新是小鎮(zhèn)建設(shè)的靈魂,在申報、評選、考核、認定的全過程中,都應(yīng)是重點考察的內(nèi)容。一要提升定位,把特色小鎮(zhèn)打造成集聚區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源和驅(qū)動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的增長極;二要提升要素集聚能力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力,瞄準創(chuàng)新前沿,引進和培育標桿企業(yè),提升產(chǎn)業(yè)特色的質(zhì)量;三要提升小鎮(zhèn)的綜合服務(wù)功能,使特色小鎮(zhèn)與城市融合,成為城市體系里小而精美、宜居宜業(yè)的空間。
完善考核評估體系。采取動態(tài)的量化考核方式。一是提高進入門檻。至少在地市級層面,要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都市圈、城市群和中心城市的特色小鎮(zhèn)布局,縣域?qū)用娌荒苊つ坎季诌^多的特色小鎮(zhèn)。二是注重考核內(nèi)容的多元化和持續(xù)化。特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及的多元主體以及特色小鎮(zhèn)所承載的重要使命,使得其考核必然是多元和持續(xù)的。為避免政府債務(wù)擴大化,不僅要考核總投資,還應(yīng)考核市場投資在總投資中的比重。為避免房地產(chǎn)獨大、特色產(chǎn)業(yè)不明顯等問題,應(yīng)考核特色產(chǎn)業(yè)的投入比重、產(chǎn)出比重,并應(yīng)重點考察這些比重的長期增長情況。根據(jù)不同階段的特性,合理設(shè)置考核內(nèi)容。三是建立競爭性的機制。建議建立優(yōu)者上、劣者下的動態(tài)競爭格局。
實施有獎有罰的期權(quán)激勵。期權(quán)式獎勵能避免地方政府建設(shè)小鎮(zhèn)過程中的政策投機行為。期權(quán)式激勵可以重點從土地和財政方面來展開。一是土地要素保障。對如期完成年度任務(wù)的地方,上級政府可以按實際使用土地指標的一定比例給予配套獎勵。對考核期內(nèi)未達標的,則應(yīng)加倍倒扣用地指標。對房產(chǎn)類的占地應(yīng)不配套或少配套。二是財政支持。特色小鎮(zhèn)如定期完成考核,則“新增”財政收入上交上級財政的部分,可實行初期全額返還地方政府,后期減征的方式。鼓勵地方政府將所獲得的這些財政支持反哺市場主體。對“新增”而不是“總量”財政收入的獎勵,能克服地方政府參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的短期行為。將這些財政支持長期用于反哺市場主體,能激勵企業(yè)專注于核心競爭力的打造。
補齊運營短板。運營短板是未來制約特色小鎮(zhèn)發(fā)展的最大難題。運營的主要目的是搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的空間、營造好的產(chǎn)業(yè)氛圍、實現(xiàn)小鎮(zhèn)的自我造血功能。較之以往的城市運營,特色小鎮(zhèn)的運營必須在理念、運營主體、運營內(nèi)容等方面有所突破。要讓市場成為資源配置中的決定力量。在運營主體方面,要由更懂行業(yè)的市場主體來主導(dǎo)。在運營內(nèi)容方面,要重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)生態(tài)營造、集聚高端要素、引進或培育龍頭企業(yè)、突破產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)等。
