旅游特色小鎮(zhèn)”多規(guī)合一“的主要內(nèi)容

 

        目前多規(guī)合一的工作，主要在市、縣層面進(jìn)行。一般的小鎮(zhèn)規(guī)劃屬于市縣規(guī)劃的下位規(guī)劃。所以從“多規(guī)合一”的要求來說，一般的小鎮(zhèn)規(guī)劃主要是對上位規(guī)劃的“五線”進(jìn)行遵循和呼應(yīng)，包括產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)林地控制線、生態(tài)紅線、城市增長邊界控制線，相當(dāng)于“守底線”。

 

        而對于特色小鎮(zhèn)來說，除了要滿足“守底線”的要求，還需要滿足國家特色小鎮(zhèn)政策中關(guān)于產(chǎn)業(yè)、文化，以及發(fā)展模式等方面提出的新要求，充分體現(xiàn)特色和創(chuàng)新，包括特色產(chǎn)業(yè)融合、特色文化旅游、土地開發(fā)模式創(chuàng)新和生態(tài)利用模式創(chuàng)新等。這就要求特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃必須體現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、文保規(guī)劃等多種規(guī)劃的銜接。

 

旅游特色小鎮(zhèn)”多規(guī)合一“的要求

        發(fā)改委、住建部、財政部針對特色小鎮(zhèn)發(fā)布過很多文件，新要求更注重積極保護(hù)和創(chuàng)新利用雙管齊下。有三項要求是傳統(tǒng)鎮(zhèn)規(guī)劃中沒有的內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，要求培育特色鮮明的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，防止產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟風(fēng)；風(fēng)貌規(guī)劃方面，要求尊重小鎮(zhèn)現(xiàn)有格局、不盲目拆老街區(qū)，傳承小鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化、不盲目搬襲外來文化，保持小鎮(zhèn)宜居尺度、不盲目蓋高樓；體制機(jī)制設(shè)計方面，要求創(chuàng)新特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制。

 

        這些政策要求在規(guī)劃編制時，及時落實和協(xié)調(diào)上位城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃、文保規(guī)劃等多種規(guī)劃的內(nèi)容，提出創(chuàng)新解決方案。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃階段就考慮到多規(guī)合一的要求，有利于加快后續(xù)建設(shè)項目的審批流程。在已經(jīng)建立多規(guī)合一協(xié)同平臺的地區(qū)，符合多規(guī)合一要求的項目審批流程簡化，更容易通過相關(guān)部門會商。

 

如何協(xié)調(diào)”多規(guī)合一“的要求

 

        旅游特色小鎮(zhèn)是特色小鎮(zhèn)中非常重要的類型，通常包括五個方面需要協(xié)調(diào)：國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃、文化保護(hù)規(guī)劃和生態(tài)相關(guān)的規(guī)劃。

 

        國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃方面，需要探索旅游特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合的方式和路徑。旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃不能光談旅游產(chǎn)業(yè)，而要研究旅游產(chǎn)業(yè)如何與上位國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中確定的原生產(chǎn)業(yè)或其它植入產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)、融合發(fā)展。

 

 

        土地利用規(guī)劃方面，在上位土地利用規(guī)劃的框架下布局小鎮(zhèn)的旅游空間，并對旅游用地的供給模式提出創(chuàng)新解決方案。包括運(yùn)用最新用地政策，對旅游經(jīng)營性項目、旅游公共服務(wù)設(shè)施、自然觀光類項目、鄉(xiāng)村旅游類項目等采用差異化的土地供給方式，結(jié)合國有土地、集體土地、非建設(shè)用地的組合供給，綜合考慮長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等方式，降低開發(fā)初期的用地成本。

 

        旅游規(guī)劃方面，關(guān)鍵是塑造能體現(xiàn)小鎮(zhèn)獨(dú)特性的創(chuàng)新IP，依據(jù)市場需求策劃旅游產(chǎn)品，完善小鎮(zhèn)的游賞組織、旅游服務(wù)設(shè)施等，并將旅游特色小鎮(zhèn)融入到更大范圍的全域旅游體系當(dāng)中。

 

        文化保護(hù)規(guī)劃方面，對于保護(hù)級別較高的文化遺產(chǎn)、文物、歷史文化名鎮(zhèn)等，通常是在符合專項保護(hù)規(guī)劃的前提下，植入旅游活動，實現(xiàn)遺產(chǎn)的活化利用；對于保護(hù)要求不高的，如歷史建筑、一般傳統(tǒng)民居等，可進(jìn)行適當(dāng)改造并作為旅游服務(wù)設(shè)施；同時，發(fā)掘和傳承非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，策劃成旅游產(chǎn)品，以塑造特色小鎮(zhèn)的文化吸引力。

 

        生態(tài)相關(guān)的規(guī)劃方面，旅游小鎮(zhèn)通常都有較好生態(tài)資源，如濕地公園、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等，這些資源通常都有各自的總體規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)需要與這些生態(tài)相關(guān)的規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。在生態(tài)相關(guān)規(guī)劃的保護(hù)要求下，探索生態(tài)資源的利用模式。

 

旅游特色小鎮(zhèn)進(jìn)行”多規(guī)合一“的案例

 

        比如剛剛做好的廣東韶關(guān)主田鎮(zhèn)的旅游特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，這個規(guī)劃就是小鎮(zhèn)規(guī)劃、地質(zhì)公園規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃多規(guī)合一的體現(xiàn)。

 

        因為主田鎮(zhèn)在恐龍遺址保護(hù)區(qū)內(nèi)，涉及到自然遺產(chǎn)傳承的要求，也有恐龍地質(zhì)公園保護(hù)規(guī)劃協(xié)調(diào)問題。主田鎮(zhèn)的恐龍遺址以白堊紀(jì)時期為主，規(guī)劃結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)新增旅游用地，設(shè)計了白堊紀(jì)恐龍文化體驗園、白堊紀(jì)主題度假酒店等特色旅游項目，體驗園承擔(dān)了地質(zhì)公園的科普宣教功能，主題度假酒店補(bǔ)充了旅游小鎮(zhèn)的旅游服務(wù)功能，同時又賦予小鎮(zhèn)獨(dú)特性。這就是小鎮(zhèn)規(guī)劃對多規(guī)合一的協(xié)調(diào)體現(xiàn)，找到白堊紀(jì)作為特色I(xiàn)P、通過恐龍主題塑造特色風(fēng)貌、補(bǔ)充保護(hù)規(guī)劃中對科普宣教的要求，形成旅游吸引物。

 

以恐龍蛋屋為特色的白堊紀(jì)主題度假酒店

 

        另外，主田鎮(zhèn)除鎮(zhèn)區(qū)外周邊都是基本農(nóng)田，規(guī)劃通過保留其中的一個村的客家民居，把這個片區(qū)改造成客家民宿，既保留了客家傳統(tǒng)風(fēng)貌，又傳承了客家村落文化，同時還解決了旅游服務(wù)設(shè)施不足的問題。

 

以杠屋客家民居為特色村莊

 

        在這個特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃里，體現(xiàn)了保護(hù)規(guī)劃、風(fēng)貌規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)的多種要求，是典型的多規(guī)合一在特色小鎮(zhèn)中運(yùn)用的案例。

 

旅游特色小鎮(zhèn)進(jìn)行”多規(guī)合一“的難點

 

旅游用地的協(xié)調(diào)和創(chuàng)新供給

 

        在城鄉(xiāng)規(guī)劃用地的分類標(biāo)準(zhǔn)中，沒有旅游用地這個類別。但旅游特色小鎮(zhèn)作為旅游目的地或旅游服務(wù)中心，需要較多的旅游業(yè)發(fā)展用地。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及國土規(guī)劃的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)完全不同，需要按多規(guī)合一的思路進(jìn)行協(xié)調(diào); 而且，旅游業(yè)發(fā)展用地的供給來源是多樣的，在規(guī)劃中要充分考慮創(chuàng)新供給。

 

A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)融入

 

        現(xiàn)在的特色小鎮(zhèn)大都要求融入旅游功能，比如浙江省提出的要求是特色小鎮(zhèn)必須至少要達(dá)到3A景區(qū)。在A級景區(qū)評定標(biāo)準(zhǔn)中，對旅游吸引力、旅游交通、風(fēng)貌特色、旅游服務(wù)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)方面都有具體的要求，既要將這些指標(biāo)要求在旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃中落實，又要滿足小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間和旅游空間的協(xié)調(diào)，符合經(jīng)濟(jì)可行性，這點對資源的高效利用和分配提出了較高的要求。

 

事權(quán)不足下的規(guī)劃協(xié)同

 

        因為多規(guī)合一都是在市級和縣級層面推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面并沒有事權(quán)，所以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面去協(xié)調(diào)上位規(guī)劃基本不可能。那么特色小鎮(zhèn)規(guī)劃能做的，就是系統(tǒng)地梳理、整合現(xiàn)有的上位規(guī)劃，并探尋出既傳承和落實上位多規(guī)要求，又能體現(xiàn)小鎮(zhèn)特色的可行解決方案。

 

小鎮(zhèn)發(fā)展的原生動力來源

 

        小鎮(zhèn)的發(fā)展必須要有產(chǎn)業(yè)輸血，不單是規(guī)劃要做好，而且要與運(yùn)營、管理和資本相結(jié)合，這些屬于規(guī)劃之外的其它因素，但規(guī)劃中也要協(xié)調(diào)考慮，并制定符合實際情況的可實施方案。這就要求規(guī)劃團(tuán)隊還要具備一定的經(jīng)濟(jì)、管理、運(yùn)營的知識和經(jīng)驗。

 

特色小鎮(zhèn)與A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)融入

 

        解決這個難點，可以采用共享的理念。比如說在做廣東韶關(guān)羅坑鎮(zhèn)規(guī)劃的時候，通過規(guī)劃一個居民和游客在時間上能分時使用的綜合性共享服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)空間更高效的利用。這個共享服務(wù)設(shè)施，既是鄉(xiāng)村圖書館，又是鄉(xiāng)村食堂和停車場，還可以接待游客參觀，滿足了A級景區(qū)對旅游服務(wù)設(shè)施的要求，又提升了小鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的品質(zhì)，還實現(xiàn)了當(dāng)?shù)匚幕男麄骱驼故荆侠響?yīng)對了旅游人口波峰波谷明顯，平日旅游設(shè)施利用率不高的問題，可謂一舉多得。

 

        關(guān)注非建設(shè)用地的利用和創(chuàng)新。大家做旅游項目時都會格外關(guān)注建設(shè)用地，其實許多旅游項目可以通過非建設(shè)用地，比如林地、農(nóng)田來實現(xiàn)。包括徒步道、農(nóng)業(yè)觀光、露營地等項目。旅游小鎮(zhèn)的建設(shè)如果能與周邊的森林、特色農(nóng)業(yè)景觀或風(fēng)景資源捆綁，在環(huán)境氛圍和資源吸引力方面都可以獲得更高的評分。

 

        注重風(fēng)貌設(shè)計，在A級景區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)里面，對風(fēng)貌設(shè)計是有要求的，風(fēng)貌做的好，可以加分；在特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策中，也多次提到風(fēng)貌規(guī)劃的內(nèi)容。這就要求在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中，至少要有一個風(fēng)貌規(guī)劃的章節(jié)，或者提出城市設(shè)計導(dǎo)則，保證既符合A級景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，又體現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的風(fēng)貌特色。

 

旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃技術(shù)邏輯

 

        傳統(tǒng)的規(guī)劃是在進(jìn)行現(xiàn)狀分析、資源分析、產(chǎn)業(yè)分析之后，直接進(jìn)行城鎮(zhèn)的空間布局。然而，一個更為完善的旅游特色小鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)邏輯應(yīng)該包括以下方面： “兩個起點”、“四大兼顧”。

 

        “兩個起點”，是指現(xiàn)狀分析和創(chuàng)意概念這兩個規(guī)劃的出發(fā)點，既要對現(xiàn)狀的產(chǎn)業(yè)、土地、旅游、交通等進(jìn)行摸底梳理，又要提出具有獨(dú)特性的創(chuàng)意概念。創(chuàng)意概念須充分考慮小鎮(zhèn)的特色從何而來，可能是從一個文化故事、一首詩詞來，或是從一個節(jié)事活動、一個文化符號而來，用旅游規(guī)劃的行話就是“IP”的創(chuàng)造。從現(xiàn)狀資源和創(chuàng)意概念兩個方面來思考，得到旅游特色小鎮(zhèn)的定位和結(jié)構(gòu)布局。確定定位和結(jié)構(gòu)布局之后，從產(chǎn)業(yè)、用地和旅游“三大方面”進(jìn)行落實，需要有專門的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃篇章去解決特色產(chǎn)業(yè)是什么、各產(chǎn)業(yè)之間如何融合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)指標(biāo)和策略問題；有專門的用地規(guī)劃篇章，解決用地規(guī)模、用地布局和土地的創(chuàng)新供給問題；有專門的旅游規(guī)劃篇章，解決旅游產(chǎn)品、重點項目、游線組織、旅游服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃問題。

 

        “四大兼顧”是指在傳統(tǒng)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還要兼顧文保與文化傳承規(guī)劃、生態(tài)與環(huán)保規(guī)劃、風(fēng)貌規(guī)劃和體制機(jī)制規(guī)劃。

 

        這樣綜合性的規(guī)劃框架，既體現(xiàn)了多規(guī)合一的規(guī)定，又體現(xiàn)了各部委對于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的要求，對旅游特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃報批、A級景區(qū)的評定、小鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)項目的落實、乃至投資運(yùn)營都有落地的指導(dǎo)意義。