黨的二十大報告明確提出“加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群”，二十屆三中全會進一步強調要“健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度，加快構建促進數字經濟發展體制機制”。在這一政策背景下，“十五五”時期將成為數字經濟從量變到質變、由規模擴張邁向價值深化的關鍵階段，也是我國在第四次科技革命與產業變革中重塑全球數字競爭優勢的戰略窗口期。如何充分發揮新一代信息技術對實體經濟的賦能效應、增強產業體系韌性與競爭力，已成為我國推動現代化建設與高質量發展的重要命題。本文從數字經濟發展的重點領域出發，分析當前面臨的主要挑戰，并提出相應的政策建議與前瞻性展望。

      “十四五”數字經濟發展狀況

　　“十四五”期間，我國數字經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，實現了規模擴張與質量提升的突破。

      一是規模與質量雙提升。“十四五”期間，我國數字經濟從高速增長階段邁向高質量發展階段，實現了規模擴張與質量提升的雙重突破。數字經濟總量由2020年的39.2萬億元（占GDP比重38.6%）增長至2023年的53.9萬億元（占GDP比重42.8%），其中數字產業化規模同比名義增速達9.57%，高于同期數字經濟整體增速，顯示出數字經濟結構持續優化與數字技術創新能力穩步提升。

      二是數據要素市場化配置取得突破性進展。“十四五”期間，我國確立了數據資源持有權、加工使用權和產品經營權“三權分置”的產權框架，初步形成了多層次的數據要素市場體系。2024年，全國數據要素市場規模突破1600億元，較“十四五”初期增長近3倍，預計2025年將增至約2042.9億元。未來將形成以國家級數據交易平臺為樞紐、區域交易中心為節點、行業數據平臺為支撐的多層次數據要素市場格局。

     三是算力基礎設施建設成效顯著。我國算力規模從2021年的140EFLOPS提升至2024年280 EFLOPS，全國在用數據中心標準機架數量突破880萬架,人工智能產業體系初步構建，核心產業規模接近6000億元。根據中國信息通信研究院測算，2016~2021年我國算力規模年均增速達46%，2021年算力產業規模約為2.6萬億元，通過其上下游直接與間接效應帶動的經濟總產出約10.4萬億元。

      四是實體經濟與數據要素加速融合。到2024年，工業互聯網全面融入49個國民經濟大類，具有較大影響力的工業互聯網平臺數量增至340余個，從試點應用邁向了規模化應用。農業生產信息化率在2023年提升至27.6%，為農業現代化與鄉村振興注入新動能。大數據、云計算與人工智能在電商、物流、在線教育等服務領域的深度應用，催生了社交電商、智慧物流和個性化學習等新模式，重塑了傳統行業發展方式。

　　總體而言，“十四五”期間我國數字經濟在規模和質量上均取得較大進展，但仍在核心技術“卡脖子”、數據安全與合規、產業轉型不均衡以及國際規則博弈等方面面臨挑戰。展望“十五五”，需持續強化關鍵核心技術攻關，完善數據要素市場監管體系，深化實體經濟數字化升級，進一步釋放數字經濟的創新潛能、增強數字經濟全球競爭力。

      “十五五”數字經濟發展的重點領域與潛在空間

　　數字經濟作為新質生產力的關鍵驅動力，以數據要素和信息技術為核心，對傳統經濟結構與價值創造機制進行系統性重構。展望“十五五”時期，我國數字經濟將在以下五個戰略領域釋放更大的發展潛力。

      人工智能技術和產業發展。“十四五”期間，我國人工智能產業已完成從基礎理論研究到多元產業應用的初步生態構建，包括數據標注、模型訓練與算法研發等關鍵環節。“十五五”時期人工智能產業將得到進一步發展。一是大模型技術將向制造、醫療、金融、教育等垂直領域縱深拓展，賦能深度不斷增強。二是多模態交互將進一步整合感知、推理與表達能力，大幅提升智能化程度。三是人工智能將貫穿產品全生命周期，為自動化研發、智能制造、供應鏈優化、精準營銷與預測性維護提供全面支持。四是算法透明度、數據隱私保護以及公平性問題將獲得更多制度支撐，為人工智能產業的穩健發展提供法律與政策保障。

      算力基礎設施。作為支撐數字經濟的“底座”，算力通過重構產業鏈、供應鏈和價值鏈顯著提升全要素生產率，已成為聯結數字經濟與實體經濟的重要紐帶。隨著人工智能大模型、元宇宙及量子計算等新興技術的持續演進，未來幾年對算力的需求將呈現指數級增長。“十五五”時期，新型算力需求將持續涌現，催生更多應用場景，算力資源應用將進一步向專用化、融合化和綠色化方向發展。構建多層次、廣覆蓋、高效能、綠色化的可持續發展算力生態至關重要。

      數字消費。數字消費不僅擴大了傳統零售邊界，也加速了供需聯動與全產業鏈整合。“元宇宙+AR/VR”技術為重塑人機交互模式、實現沉浸式消費場景提供了契機；大模型驅動下的人工智能應用強化了對用戶需求的精準洞察；在線教育、云旅游和“數字文創+實體活動”等新型消費形態不斷涌現，成為拉動內需的重要增長點。當前，數字消費呈現出線上線下場景加速融合、個性化定制普及化，以及內容生產社會化三個特征。“十五五”期間，沉浸式消費、定制化消費和社交化消費將得到進一步發展。 

      數字新興產業。產業是新技術轉化為生產力的載體，推動數字產業發展是促進新質生產力發展的必然路徑。當下數字經濟的技術支撐體系主要涵蓋高端裝備技術、數字科技前沿技術、融合應用技術和新型生產工具技術四大類別，呈現出多學科交叉、高度復合的創新特征，其發展依托于政府、企業、科研院所、金融資本與用戶所構成的創新生態系統，形成了從基礎研究到應用落地的完整創新鏈條。“十五五”期間，數字新興產業將呈現四個發展趨勢。一是人工智能大模型將由通用性技術向垂直行業深度滲透。二是先進計算技術突破算力架構瓶頸，催生新型生產工具。三是數字孿生技術將與實體經濟深度融合。四是智能機器人技術有望獲得自主創新突破。

      數實融合。隨著數據確權、交易與安全體系逐漸完善，傳統產業與數據要素的深度融合進程將進一步加快。“十四五”期間，部分頭部企業實現了由單點數字化賦能到全鏈條數字化整合的躍遷。“十五五”時期，數據要素將從價值確認階段進入價值釋放階段。數實融合將呈現三個新趨勢。一是從企業內部轉向產業生態的協同整合。二是從要素數字化轉向價值重構，形成新型產業鏈分工與分配機制。三是由制造業向更多服務領域擴散，推動數字經濟與實體經濟的耦合，形成新的經濟增長模式。

      “十五五”數字經濟發展面臨的主要挑戰

　　盡管數字經濟在我國取得了快速發展，但技術“卡脖子”、安全合規、產業轉型不均衡與國際規則博弈等問題依然突出，對“十五五”時期數字經濟的高質量發展提出了較大挑戰，主要有以下方面。

      算力產業核心技術自主可控。當前的挑戰主要體現在技術、生態和資源三個層面。在技術層面，我國在GPU芯片、先進光刻設備和EDA軟件等關鍵領域對外依賴度高，短期內難以完全消解“卡脖子”風險，影響技術創新的自主性與可持續性；在生態層面，國產基礎軟件生態在完整性、成熟度與市場接受度上仍與國際領先產品存在差距，軟硬件協同效應不足；在資源層面，算力供需不匹配和區域分布不平衡問題日益凸顯，如何兼顧算力供給與綠色低碳、高效運營之間的平衡，是數字經濟發展過程中的重要課題。

       數據安全與合規治理。由于數據的非競爭性、非排他性與可復制性，傳統產權制度難以直接適用，帶來多層次的治理挑戰。一方面，全球范圍內對數據保護及跨境流動的法律法規尚未形成統一標準，企業面臨合規成本與風險的不斷增加。另一方面，雖然我國通過“三權分置”實現了制度創新，但具體到數據確權方法、價值分配與資產評估等應用層面仍存在實踐難題。隨著生成式人工智能崛起，算法公平性、數據溯源與安全防護等問題也日趨復雜，傳統的邊界防護模式在高度互聯的場景下有效性減弱，更加系統化、完備化的數據安全與合規治理體系亟待建立。

      數字消費創新與用戶體驗。數字消費已從線上交易演進為場景融合與互動體驗，但其進一步發展受到多重因素制約。一是沉浸式終端普及面臨硬件成本高、內容生態薄弱、交互體驗不佳等障礙，導致相關產品及服務的滲透率相對偏低；二是線上線下與虛實空間的深度連接仍在初級探索階段，數據孤島與體驗割裂現象較為普遍；三是數據透明度不足、隱私保護機制滯后以及算法偏見等問題，削弱了用戶對數字環境的信任度，阻礙新型數字消費模式規模化普及。

      產業數字化轉型不均衡。產業數字化轉型是數字經濟的核心，但其在創新范式、組織變革和資源分配方面仍面臨嚴峻挑戰。一是部分數字企業過度依賴“模仿+應用層創新”，缺乏在核心技術和基礎研究領域的突破動力；二是傳統企業面臨路徑依賴與結構性阻力，組織架構、業務流程與企業文化難以與數字技術深度耦合；三是創新資源向頭部企業過度集聚，中小微企業在資金、技術與人才層面均面臨障礙，難以獲得有針對性的數字化轉型方案。

      國際規則博弈與多邊合作。全球數字經濟治理仍處于形成和演變的關鍵時期，各國在技術標準、數字主權與開放合作等領域的利益訴求不同，國際競爭博弈復雜。一是數字貿易規則碎片化嚴重，各國在關稅、數據跨境流動、稅收和知識產權等議題上尚缺乏統一共識。二是在人工智能、物聯網、區塊鏈、6G等前沿領域，標準制定與主導權之爭不斷升溫。雖然我國在提案數量上居先，但在國際標準的主導性上仍需鞏固提升。三是各國對于數據本地化、平臺治理和內容監管等核心問題態度差異較大，需在多邊框架內尋找平衡國家安全與跨境數據自由流動的有效路徑。

        政策建議與前瞻

　　針對我國數字經濟在“十五五”時期面臨的挑戰，應結合技術突破、制度建設、產業轉型與國際合作多管齊下，構建可持續且具韌性的數字經濟生態。

      構建多層次算力生態。構建多層次算力生態是數字經濟發展的基礎支撐。一是集中力量突破GPU、光刻機、EDA軟件等“卡脖子”難題，同時在量子計算、光子芯片等前沿領域保持前瞻性布局。二是推動政產學研用多方協同，持續提升關鍵技術的研發與落地能力。三是加快全國一體化算力網絡建設，協同云、邊、端算力資源。四是建立能效考核體系，推動新型散熱技術與可再生能源在數據中心的廣泛應用，實現綠色低碳與經濟效益的良性平衡。

      推進AI技術的研發與推廣。系統性構建AI技術創新體系是把握新科技革命機遇的關鍵。一是聚焦多模態大模型的算法、架構與訓練優化，實現“AI大模型+實體經濟”的深度融合，賦能制造、醫療、金融、教育等重點行業。二是推動關鍵基礎軟件生態，重視操作系統、數據庫的自主研發布局，形成安全可控的軟硬件協同能力。三是完善跨學科AI人才培養體系，建立靈活的激勵與評價機制，為AI技術的持續創新提供制度和人才保障。四是在算法透明度、數據隱私保護和算法偏見等方面建立適應新形勢的監管體系。

      完善數據要素市場與數字治理框架。數據要素市場化配置應充分結合國家治理要求與市場需求。一是加緊完善覆蓋數據確權、交易、資產評估、隱私保護等領域的配套法規，推動“三權分置”在實踐層面落地；二是支持數據交易所、數據銀行等平臺發展，推動數據資源有效流通，探索更多數據金融產品與服務模式；三是構建數據分類分級保護體系，普及隱私計算與零信任安全防護技術；四是積極參與全球跨境數據治理規則的制定與磋商，提升我國在國際數字治理領域的影響力。

      深化產業數字化轉型。產業數字化轉型的廣度與深度決定了數字經濟的整體成效。一是對傳統企業的數字化改造提供全生命周期的支持，引導其實現組織形態、業務流程的重塑。二是依托工業互聯網平臺，鼓勵龍頭企業發揮示范帶動作用，形成可復制、可推廣的行業成功案例。三是針對中小微企業，應設立專項扶持資金，從技術研發、數字化培訓等層面為中小微企業提供多維支持，解決轉型瓶頸。

      推動數字貿易發展與國際協調。數字貿易作為我國數字經濟發展的重要外向型領域，關系國家經濟安全與全球數字治理話語權。一是在重點區域建設數字自貿試驗區，采用分級分類監管、監管沙盒等機制，探索符合我國國情的數據跨境流動新模式。二是在保障國家數據安全的前提下，與國際現行規則接軌，構建具有中國特色兼具開放性與安全性的數字貿易制度框架。三是在多邊平臺與國際組織的談判中提出中國方案，倡導基礎設施互聯互通、技術共建共享和跨境業務協同，共同應對數字治理難題。

         結論與展望

　　“十五五”時期是我國數字經濟邁向高質量、深層次發展的關鍵時期。一方面，我國在數據要素市場、算力基礎設施及新興技術大規模應用等方面已具備先行優勢，為引領產業升級和釋放經濟活力打下了堅實基礎。另一方面，核心技術“卡脖子”風險尚待化解，數據安全與合規治理壓力仍存，產業轉型發展不均衡，以及國際數字治理博弈等不確定性因素依舊存在。未來五年，只有持續強化關鍵技術攻關、完善制度與市場環境、深化產業數字化轉型，并在國際合作中積極謀劃，才能在全球數字競爭格局中把握主動權，實現數字經濟的可持續、高質量發展。通過政府、企業和社會的統籌協調，我國數字經濟定能不斷取得新的突破，為高質量發展注入更為持久的動力。作者簡介：王勇，清華大學經濟學研究所教授、博士生導師、國家社科基金重大項目首席專家；陸樹檀，清華大學經濟學研究所博士后。