政策背景與挑戰：強監管倒逼城投“真轉型”

2024年以來，以國辦“35號文”（隱性債務監管）、“PPP新機制”（規范政府與社會資本合作）、“特許經營管理辦法”（強化公共資源市場化運作）為代表的政策密集出臺，標志著城投行業進入“強監管、重合規、促發展”的新階段。特別是“35號文”明確要求剝離城投政府融資職能，“PPP新機制”強調使用者付費優先，疊加“三債統管”（政府債、隱性債、國企債）常態化監管，區縣城投面臨三重壓力：  

1. 債務壓力：截至2024年6月，城投有息負債達45.2萬億元，短期債務占比超30%，部分區域非標風險仍需化解；  

2. 融資約束：新增融資持續收緊，傳統土地財政模式難以為繼，2024年土地出讓收入同比下降22.9%；  

3. 職能重構：需從“基建融資平臺”轉向“城市運營商+產業服務商”，但區縣城投普遍存在管理粗放、產業運營能力不足等問題。  

在此背景下，十五五規劃提出“以發展促化債”的頂層邏輯，要求城投以“新質生產力”為引領，融入新型城鎮化與產業升級戰略。

核心戰略路徑：聚焦“五大轉型”與“三化協同”

 一、債務化解與融資創新：從“堵”到“疏”的平衡術

1. 存量債務分類處置，利用“10萬億置換政策”優化債務結構，通過特殊再融資債置換高成本非標債務，探索資產證券化（如特許經營權ABS）、數據資產融資等工具，盤活存量資產。  

2. 融資渠道多元化， 提升主體信用評級，打造“信用矩陣”（如鄂爾多斯國控集團打造AAA主體評級）創新“財政+金融+社會資本”聯動模式，通過產業基金、REITs等方式吸引長期資本。

二、業務重構：從“基建代建”到“城市運營+產業投資”

1. 聚焦主責主業， 深耕基礎設施智能化升級（如長沙智慧電網、椒花水庫工程），強化公共服務功能（如老舊小區改造、智慧停車系統）。

2. 拓展新興賽道，綠色經濟：參與碳交易、新能源充電網絡（如贛州“虔易充”項目）； 數字經濟：布局算力中心（如濟南AI算力中心）、智慧園區運營； 民生服務：切入養老托育、醫教康融合等“銀發經濟”領域。

三、管理升級：構建“市場化+合規化”治理體系

1. 組織機制改革，推動“去平臺化”與混合所有制改革，優化“四大中心”扁平化架構（如江東控股集團）， 落實末位淘汰與市場化薪酬，強化ESG評價體系。  

2. 合規風控強化，建立“大合規體系”，嚴防新增隱性債務，確保項目收益覆蓋成本（PPP新機制核心要求），定期向人大報告債務管理情況，接受穿透式監管。

四、區域協同：融入“十五五”新型城鎮化與產業布局

1. 精準對接國家戰略，參與城市更新（如杭州城中村改造6897戶）、縣域經濟（如長沙南部融城片區國家醫學中心），服務“統一大市場”建設，打通城鄉客貨郵融合線路（如杭州新增51個服務站點）。  

2. 產業生態構建，聯合頭部企業共建產業集群（如長沙玉湖冷鏈產業園），發展“飛地經濟”（如杭州支持淳安飛地建設）。

五、技術賦能：以“數智化+綠色化”重塑競爭力

1. 數字化轉型，打造全域數字化園區（如馬欄山音視頻實驗室），推動“AI+基建”（如長沙軌道交通智能調度系統）。  

2. 綠色低碳轉型，推廣零碳建筑、循環經濟（如建筑廢料再利用平臺），參與新能源生產與應用（如杭州低空經濟產業基金）。

政策建議：地方政府如何護航城投轉型

1. 強化頂層設計，編制“十五五城投專項規劃”，明確“城投+產投”雙輪驅動定位。  

2. 優化資源供給，統籌財政資金（如杭州502億元政策包）、土地指標向優質項目傾斜。 

3. 創新激勵機制，試點“債務化解與績效獎勵掛鉤”，激發城投內生動力。

在強監管與高質量發展雙重邏輯下，2025年區縣城投需以“化債為基、產業為核、運營為翼”，通過債務重組、業務創新、技術賦能三大抓手，實現從“政府影子”到“市場主力”的蛻變。唯有主動擁抱“新質生產力”，深度融入十五五規劃的戰略框架，方能破局重生，成為區域經濟發展的“穩定器”與“新引擎”。