在全球制造業格局深度調整與產業鏈競爭持續升級的背景下，“十四五”期間，中國制造業不僅展現出強勁的發展動能，規模優勢也得到了持續鞏固，高技術產業實現了突破性增長，區域集群化格局加速成型。展望“十五五”時期，科技創新將成為推動制造業高質量發展的核心動力，數智化與綠色化深度融合助力制造業全面升級，制造業服務化融合發展趨勢愈發顯著，產業鏈供應鏈的韌性與安全重要性空前提升，但同時也面臨著外需收縮、國內供需匹配度低、制造業向外轉移和技術封鎖等多重挑戰。
一、“十五五”時期我國制造業發展態勢
（一）科技創新引領制造業高質量發展
全球制造業的科技創新正呈現出復雜且多元的發展態勢。一方面，地緣博弈加劇背景下，主要經濟體通過立法與資金傾斜強化技術主權，如美國《芯片與科學法案》驅動半導體產業鏈本土化重構，歐盟《人工智能法案》協同5億歐元科研計劃加速前沿領域人才集聚；另一方面，多學科交叉融合催生了“無界”創新模式，基因編輯、量子計算等顛覆性技術接連涌現，打破傳統行業界限，推動制造業加速向高技術方向躍遷。科技創新已成為各國爭奪制造業產業鏈主導權的核心抓手，各主要經濟體均在利用政策工具優化創新生態，意圖在全球科技博弈中搶占先機。
2024年，習近平總書記參加十四屆全國人大二次會議江蘇代表團審議時強調，“要突出構建以先進制造業為骨干的現代化產業體系這個重點，以科技創新為引領，統籌推進傳統產業升級、新興產業壯大、未來產業培育”。[9]展望“十五五”時期，我國制造業將呈現以下趨勢：一是關鍵技術自主可控性將會增強。我國將在半導體、數控機床等核心領域持續進行研發創新，預計在2030年突破一批“卡脖子”技術，顯著降低對國外技術的依賴。二是綠色制造規模化，將倒逼傳統制造業升級。中西部資源型城市將進入短暫陣痛期，淘汰一批高污染、高能耗的落后制造業企業，倒逼一批傳統產業加速向綠色生產轉型，鼓勵一批新興制造業持續進行綠色化技術創新。三是人才結構適配性持續優化。預計2030年前后，將引入或培養一批包括頂尖科學家、高級工程師和高級技工在內的高精尖人才，推動智能制造領域的持續創新和科技成果的高效轉化。
（二）數智雙輪驅動制造業全面升級
制造業數字化、智能化轉型已成為提升國家競爭力與創造力的關鍵路徑。美國推行《人工智能戰略2023》，聚焦數據開放與公民參與，以開放政府數據平臺驅動創新；歐盟啟動“數字歐洲”計劃，投入13億歐元，著力部署人工智能、云計算等關鍵技術，推動其在企業與公共管理中的應用；新加坡則以“智慧國家2025”計劃為核心，通過數字身份認證和物聯網技術實現城市治理智能化。數字基礎設施能力與智能化應用深度正成為衡量國家制造競爭力的核心維度。
黨中央明確將新型基礎設施定位為經濟社會發展的信息“大動脈”，《“十四五”信息化和工業化深度融合發展規劃》等系列政策在此基礎上提出系統構建“云網端”協同的數字化轉型制度框架，推動智能工廠建設與全鏈條數字化改造。2024年中央經濟工作會議提出開展“人工智能+”行動。隨后，工信部等七部門聯合印發《關于推動未來產業創新發展的實施意見》，將人工智能、先進計算等技術確立為未來產業發展的核心引擎，并以“人工智能+”行動為支點，全面賦能未來制造、未來信息、未來材料等六大前沿領域，為未來產業發展搭建技術底座。北京、廣東等20余省市相繼出臺配套實施方案，形成央地聯動的政策支撐體系。截至2023年末，全國建成5G基站超330萬個，“5G+工業互聯網”項目數超8000個，全國超萬家智能工廠實現設備互聯與AI動態調控，工業機器人保有量占全球四成，推動重點企業能耗降低30%、生產效率提升25%[15]。典型企業如長虹工業互聯網平臺，通過60余個數字化場景應用，實現庫存周轉率提升28%、交付周期縮短25%，形成覆蓋3000余家企業的協同智造生態。[16]這種從基礎設施到技術應用、從單點突破到生態協同的立體化發展模式，正重塑中國制造業的全球競爭力。
未來五年，數智技術驅動的制造業升級將呈現三大演進特征：一是數字基礎設施向泛在智能躍遷，工業互聯網平臺將向區域、行業縱深布局，預計至2030年，5G基站規模將突破350萬個，覆蓋全國90%的主要城市及重點產業集聚區，云網融合技術應用率超過60%，為全行業提供泛在智能的連接能力。二是人工智能、大數據等技術將深度滲透制造全流程，推動超萬家無人化工廠及柔性智造等新興業態實現規模化應用與落地，2/3以上規上企業實現全流程數字化改造，重點領域龍頭企業全面邁入智能化生產階段。三是制造業數字化、智能化轉型將向全產業鏈、全生命周期延伸。通過數據實時互通、云端協同設計及智能排產系統，實現從原材料供應到終端服務的全鏈條動態優化，預計核心產業供應鏈綜合效率提升超30%，形成以數據驅動、生態協同為特征的智能制造新范式。
（三）綠色低碳化成為制造業發展的底色
當今世界，綠色發展已經成為一個重要趨勢，許多國家把發展綠色產業作為推動經濟結構調整的重要舉措，突出綠色的理念和內涵。2015年，黨的十八屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》將綠色發展與創新、協調、開放、共享等發展理念共同構成五大發展理念；2017年，黨的十九大報告明確指出，加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。在應對全球氣候治理剛性約束的進程中，制造業生態化轉型已演化為重塑全球制造業競爭格局的戰略支點。[19]美國于2023年啟動200億美元的“綠色銀行”計劃，促進全國清潔能源投資，以應對氣候變化。歐洲戰略技術平臺（STEP）計劃支持太陽能、可再生能源、電池和儲能等綠色技術的開發。中國在“十四五”期間亦將制造業綠色低碳轉型置于國家戰略的突出位置，通過出臺《“十四五”工業綠色發展規劃》與《關于加快推動制造業綠色化發展的指導意見》等綱領性文件，系統構建工業碳預算管控、傳統產業生態化再造、綠色技術集群培育的頂層設計，并輔以全生命周期的財政支持與碳足跡導向的金融創新。這一系列舉措為“十五五”時期制造業綠色轉型的全面深化奠定了堅實的政策與實踐基礎。
邁向“十五五”，中國制造業的綠色化、低碳化轉型將展現出更深刻和全面的特征，深度融入產業結構調整、技術創新和國際競爭力重塑的全過程。其一，服務于制造業深度脫碳的綠色新型基礎設施網絡將加速構建與迭代升級。工業園區及大型制造企業集群的分布式可再生能源系統、智能微電網、高效儲能設施、綠氫制儲運用及CCUS（碳捕集、利用與封存）等關鍵基礎設施加快發展，將從根本上提升制造業能源結構的清潔化與資源利用的循環化效率。其二，制造業全產業鏈的綠色標準體系將日臻完善并與國際接軌。企業從設計源頭到產品回收再利用的全生命周期實施綠色標準體系管理，推動綠色產品與綠色供應鏈成為市場主流和國際競爭的關鍵通行證。其三，突破性綠色低碳技術在制造業的研發攻關與規模化應用將迎來加速期。在非化石能源高效替代、極致能效提升、工業流程再造（如短流程冶金、生物基材料替代）、大規模長時儲能及負碳技術等領域，有望形成一批具有自主知識產權的綠色技術解決方案與產業集群。在這種趨勢下，企業將加快進行碳排放核算、碳資產管理、供應鏈協同降碳以及基于產品碳足跡的綠色品牌塑造。
（四）制造業服務化融合發展趨勢加速演進
制造業服務化，即制造企業從主要提供產品向提供“產品+服務”乃至一體化解決方案的轉變，是全球制造業價值鏈攀升和競爭模式演進的核心趨勢。“十五五”時期，在數字技術賦能與市場需求升級的雙重驅動下，中國制造業服務化轉型將進一步向縱深發展，成為培育產業新動能、提升產業鏈韌性和附加值的關鍵路徑。近些年，中國不斷強化頂層設計，并系統推廣了包括全生命周期管理在內的多種典型服務模式，鼓勵“兩業融合”①并強調運用工業互聯網、大數據等數字技術賦能制造企業拓展高附加值服務，推動生產型制造向服務型制造轉變。當前，中國制造業服務化已從理念倡導邁入落地實踐的新階段，企業服務模式日益豐富，已從傳統售后支持拓展至覆蓋產品全生命周期的研發設計、遠程智能運維與定制化解決方案等多元增值服務。
“十五五”時期，中國制造業服務化融合的深度與廣度將持續拓展，呈現加速深化態勢，并更緊密地圍繞制造企業核心能力的提升與價值創造方式的變革展開。一是新一代數字技術將深度賦能制造企業實現服務創新與價值延伸。制造企業將集成人工智能、工業互聯網與數字孿生等技術，不再局限于傳統的產品售后支持，而是轉向為其售出的高端裝備或承建的生產系統提供“預測性健康管理”與“主動式遠程智能運維”等高級服務。通過構建覆蓋其產品與制造過程全生命周期的數字模型，制造企業能夠實現對自身設備或客戶現場設備的精準狀態監控、故障預警及性能優化咨詢，從而顯著提升服務效率、客戶設備利用率，并催生出基于工業大數據的全新增值服務包。二是“產品即服務”（XaaS）等以結果為導向的商業模式將在制造業中加速普及并重塑產業生態。制造企業將憑借其核心裝備性能或生產工藝優勢，提供按使用效果或產出付費的解決方案，例如高端裝備商的“工時/合格零件即服務”、特種材料商的“材料解決方案”、柔性工廠的“按需制造服務”。這一模式將徹底轉變制造企業的價值實現路徑，促使其由一次性產品銷售者向價值共創的長期合作伙伴角色轉變。
（五）制造業供應鏈韌性競爭與安全問題成為核心議題
產業鏈供應鏈韌性和安全已成為全球制造業競爭的核心議題。在全球化加速和數字化轉型的大背景下，“韌性競爭”逐漸成為國家和地區間競爭的主流形態。這一競爭形態的核心不再單純依賴自然資源、經濟規模或軍事硬實力，而是轉向了各國和地區在復雜多變的全球環境中，如何通過系統集成能力、創新生態建設以及對全球價值鏈的優化布局來保持長期的競爭力。韌性競爭的本質是面對外部沖擊與內在轉型壓力時保持系統運行的穩定性和靈活性，這離不開高效的創新體系、開放協同的產業結構與持續完善的制度環境。在逆全球化思潮下，各經濟體推動制造業回流的趨勢不可逆轉。美國通過《芯片與科學法案》等政策強化高端制造業本土化布局，其背后不僅是兩黨對就業和貿易逆差的共識，更源于疫情暴露的供應鏈系統性風險——發達國家在口罩、呼吸機等基礎醫療物資生產上的癱瘓，揭示了過度依賴全球分工的脆弱性。這種安全焦慮推動全球產業鏈重構進入加速期，僅2020—2023年，G20國家便已出臺超百項產業回流政策，歐盟《關鍵原材料法案》、日本《經濟安全保障推進法案》等均將供應鏈韌性置于國家安全戰略高度。與此同時，中國也高度重視制造業產業鏈供應鏈韌性與安全。習近平總書記高度重視發展和安全兩件大事，強調要“統籌發展和安全”，“實現高質量發展和高水平安全良性互動”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要“提升產業鏈供應鏈現代化水平”，“加大重要產品和關鍵核心技術攻關力度”。
近年來，我國制造業優勢領域已形成全球競爭力，但關鍵環節仍受制于人，精密儀器、高端軸承等高附加值中間品過度依賴進口。更嚴峻的是，國際供應鏈圍堵已向縱深拓展。從拜登政府推進“友岸外包”、收窄供應鏈合作圈并擴大技術管制范圍，到特朗普政府采取一系列加征關稅等強硬措施，美國企圖與中國“脫鉤”及打造“去中國供應鏈同盟”的行徑愈發明顯，也已成為兩黨共識。僅2025年3月，美國商務部就將54家中國機構和企業列入“實體清單”，限制其獲取關鍵技術與設備，還聯合盟友構建貿易壁壘，試圖孤立中國。因此，“十五五”期間中國面臨的出口管制措施可能會不斷加碼，技術封鎖強度也將相應攀升，供應鏈安全壓力持續升級。展望“十五五”，我國制造業產業鏈供應鏈韌性與安全將越發重要。第一，制造業產業鏈供應鏈安全上升至國家戰略核心地位。美歐制造業回流與供應鏈“去中國化”已成長期戰略，預計未來五年內外部形勢會愈加復雜，必定會持續倒逼我國將制造業供應鏈自主可控能力建設提升至國家安全維度。第二，安全領域關鍵技術的投資和研發力度進一步加大。為應對關鍵技術“卡脖子”難題，在安全領域加大對關鍵技術的投資與攻關力度是必然選擇。盡管短期內面臨半導體光刻系統、工業軟件等領域的國際技術圍堵壓力，但通過“揭榜掛帥”機制與專項基金支持，未來五年有望在晶圓制造全鏈條、高精度伺服控制等20多個細分領域取得實質性突破，筑牢先進制造產業根基。第三，產業鏈風險監控與預警機制將得到進一步強化與完善。針對“小院高墻”式技術封鎖，我國將依托大數據、人工智能等先進技術，重點在汽車電子、航空發動機等長鏈條制造業產業率先建成風險自感知系統，實現72小時應急響應能力。
二、“十五五”時期我國制造業發展面臨的重大挑戰
（一）外部環境復雜多變，外需收縮壓力持續累積
全球經濟增速放緩、貿易保護主義抬頭、發達國家制造業回流及新興經濟體競爭加劇等多重因素交織，使得未來制造業外部需求面臨進一步萎縮和不確定性增強。[23]經合組織（OECD）預測，2025年和2026 年全球經濟增速將降至3.1% 和3.0%，貿易政策不確定性和地緣政治風險將進一步增強。[24]同時，發達經濟體為提升經濟自主性，紛紛出臺政策鼓勵制造業回流，將進一步擠壓中國傳統制造業市場份額，加大高端制造業的競爭壓力；部分新興經濟體如印度、越南等則憑借優惠政策吸引外資企業遷移生產線，如越南構建區域制造協同網絡并給予低關稅待遇，搶占中國部分低技術、勞動密集型制造業市場份額。這些情況致使中國制造業外需收縮壓力顯著增強，對國內制造業發展形成嚴峻挑戰。如何應對外部環境變化、有效應對外部需求收縮成為亟待解決的重大問題。
（二）制造業國內供求不平衡，供需適配性面臨嚴峻考驗
未來制造業或將陷入“高端供給不足”與“低端產能淤積”的雙重困局。[25]隨著居民消費加速向高端化、個性化躍遷，傳統制造領域因技術迭代滯后形成的低效、無效供給（如服裝、紡織等行業投收增速倒掛），以及高端制造領域受制于“卡脖子”技術導致的有效供給不足（如高端數控機床的國產化率不足10%等），將加劇市場供需的結構性撕裂。更值得警惕的是，高品質產品和服務供給不足，疊加部分地方急于發展，進行“內卷式”招商，可能形成兩大局面：一是國內消費升級需求持續增長，預計到2030年中國將貢獻全球高端消費品市場40%的銷售額[26]；二是產能結構性過剩與有效供給不足的“剪刀差”持續擴大。當前裝備制造業產能利用率維持在74%～76%的水平[27]，處于相對不高的位置。若無法建立需求牽引、質量支撐的制造體系，我國制造業或將面臨“高端市場失守、中低端市場失速”的被動局面。
（三）制造業生產要素成本攀升，梯度轉移壓力持續加劇
在全球產業鏈格局加速重構與國際經貿摩擦常態化、復雜化的背景下，“十五五”時期中國制造業預計將面臨產業“向下轉移”“向上回流”及“平行替代”所帶來的更嚴峻和復雜的外遷壓力。這一趨勢源于國內要素成本持續攀升與國際政策環境變遷的疊加效應，不僅對中國“世界工廠”的傳統地位構成挑戰，更對產業結構升級和國家經濟安全形成潛在威脅。首先，國內要素成本與綠色合規成本持續上漲。中國經生產率調整后的勞動力成本在2018至2022年間已累計上升24%①，加之為實現碳達峰碳中和目標，國內碳市場對高耗能行業的約束持續收緊，將系統性推高相關制造企業的生產成本。其次，國際綠色壁壘正加速形成。歐盟碳邊境調節機制（CBAM）自2026年起將對進口產品征收碳關稅，這將進一步削弱部分產品的國際競爭力。在內外成本壓力下，疊加部分新興經濟體憑借其要素成本優勢形成的“虹吸效應”，以及主要發達國家出于重塑自身制造業競爭力與保障供應鏈安全的考量而積極推動的“再工業化”“友岸外包”及“回流”政策，全球制造業布局正經歷深刻變革。已有調研顯示，北美地區逾九成的受訪制造企業在過去五年內已將部分產能遷出中國，且過半數計劃在未來五年繼續擴大遷移規模。②這些因素的相互作用，意味著“十五五”期間我國制造業不僅要在要素成本與碳約束雙趨緊的國內環境中尋求突破，還需應對國際產業分工格局重塑帶來的外部競爭加劇與市場壁壘抬高，產業梯度轉移與高端環節外遷的壓力預計將持續增大，對我國產業體系的完整性、就業市場的穩定性以及經濟發展的可持續性均構成嚴峻考驗。
（四）基礎研究薄弱疊加高端人才短缺，技術自主化進程遭遇系統性挑戰
目前，中國制造業的創新驅動與高端化發展，預計將持續面臨外部技術獲取限制日趨收緊與內部創新體系亟待突破的雙重困境。若此局面未能得到根本性轉變，我國產業在攀登全球價值鏈高端、保障產業鏈自主可控的道路上，將面臨持久且嚴峻的制約。一方面，我國基礎研究投入強度長期偏低，當前占研發總支出比例不足7%③，遠低于發達國家15%～20%的水平，加之產學研用協同創新效能不足，共同削弱了原始創新能力的根基，導致我國在材料科學、量子計算等前沿領域難以形成自主性突破，持續處于技術追趕狀態。關鍵核心技術與高端裝備的對外依存度過高，形成了重大的“技術主權”缺口。例如在半導體領域，2022年中國芯片進口額高達4156億美元，占全球貿易量的近七成，而本土供給率僅約20%④，預計到2032年中國大陸市場份額（特指小于10納米的先進芯片）可能僅為2%⑤。類似瓶頸廣泛存在于高端數控機床、航空發動機等關鍵環節，這使得我國制造業在全球高科技競爭中易受外部環境變化沖擊，高端化發展路徑屢遭掣肘。另一方面，高層次創新人才與高技能工匠隊伍的結構性短缺亦是深層瓶頸。據預測，至2030年，我國高技術領域或將面臨高達1200萬的人才缺口。①同時，人才培養與激勵機制不完善，將進一步削弱實現技術自主化的基礎。這些根植于創新體系內部的短板，意味著在“十五五”期間，我國制造業可能面對更嚴峻的外部技術獲取限制，在關鍵領域自主創新突破的難度將持續加大，產業鏈供應鏈的穩定性和安全性將面臨更直接和持久的威脅。(作者：倪紅福，錢佩雯，韓登清)
