2024年底，中央經濟工作會議要求因地制宜推動興業、強縣、富民一體發展，大力發展縣域經濟，中央農村工作會議再次強調壯大縣域經濟。今年政府工作報告提出加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，大力發展縣域經濟。中央把縣域經濟發展提到一個新高度，這是適應我國進入新發展階段要求作出的科學決策。可以預見，縣域經濟將是“十五五”時期工作的一個重點，根據以往研究，我們對“十五五”我國縣域經濟發展定位、趨勢做出以下判斷，并提出相關政策建議。

一、縣域是國家穩定和安全發展的基礎

“無縣不穩”是縣域發展的基本定位，這主要基于以下兩點：

一是縣域是承載人口的重要載體，縣域常住人口規模仍然超過全國一半，有接近六成的中小學生在縣域接受教育，這關系到未來中國式現代化高素質勞動力的供給問題。從總量來看，即使在城市化成熟以后，縣域總人口也要在6億人左右，縣域是承載人口的重要載體，是確保國家長期穩定的基本盤。

二是縣域是國家糧食、能源和基本工業產品的生產基地。接近九成糧食生產大縣（市、區）是縣和縣級市，而縣域作為工業產品生產基地的功能容易被忽視。經濟地理規律表明，能夠實現標準化、規模化生產的工業產品將遠離大中城市中心區，主要由縣域等中小城市承擔，這是經濟規律使然。

縣域是我國農業生產和工業制造的重要載體，在國家城鎮體系中處于基礎地位，“無縣不穩”是對縣域基礎地位的客觀描述。實現保持制造業比重不下降的發展目標，實施制造強國戰略必須高度重視縣域經濟發展。

二、沒有縣域現代化就沒有中國現代化

實現中國現代化的最大難點在縣域，相較于行政等級高的城市，縣域發展面臨著更多不充分的現象。

一是經濟發展水平總體不高，按照戶籍人口計算，縣域人均GDP僅為全國平均水平的60%，按常住人口計算，縣域人均GDP也約為全國平均水平的四分之三。總體來看，我國縣域經濟總量中一產占比達14%，約為全國平均水平的兩倍。我國還有接近三成的縣一產占比超過四分之一，呈現鮮明的農業經濟特征，縣城非農經濟不發達、人口集聚規模小，尚不具備帶動全縣經濟發展的能力。

二是縣域對生產要素吸引力不足，優質要素被高等級城市虹吸。比如，縣域不僅人口處于流失狀態，縣域資金等生產要素也處于凈流失狀態，2022年縣域住戶儲蓄存款占全國住戶儲蓄存款的比重為36.5%，但是金融機構貸款余額僅占全國金融機構貸款余額的20.1%，兩者相差16.4個百分點。

三是縣域調動行政資源的能力不足。在我國行政資源分配體制下，行政資源配置優先保障高等級的城市，在土地、財政和投資等資源支持上，縣域明顯處于劣勢。比如，2023年我國共有230個國家級經濟技術開發區，其中僅31個位于縣域，占比不足15%，與縣域經濟占比存在著較大差距。

三、客觀認識縣域人口和經濟比重下降狀況

過去很長一段時間，我國縣域在全國經濟和人口版圖中的比重都在持續下降，未來這種下降趨勢仍然存在。

一是縣域經濟比重下降是符合經濟發展規律的客觀表現，也是社會進步的表現。縣域將主要承擔保障農產品和基本工業品的生產供給。經濟發展規律表明，隨著經濟發展水平提升，一產二產占國民經濟的比重將下降，發達國家一產占比基本下降到1%左右，三產占比提高到60%以上。作為一產二產生產的主要載體，縣域承載經濟比重下降，這是經濟規律使然。

二是縣域人口比重下降有利于實現共同富裕。相比縣域經濟占比，縣域常住人口占比下降速度更快，人口在空間上表現為從縣向地級及以上城市轉移趨勢。伴隨著人口向大城市集聚增多，大城市輻射帶動能力增強，對縣域發展帶動能力更強，縣域發展在加速。從經濟學角度看，人口轉移是要素流動的表現，能夠提升資源要素配置效率。從2000年以來我國縣域發展狀況來看，雖然常住人口減少了，但縣域與地級以上城市城區的發展差距在大幅度縮小。人口空間流動趨勢的增強，不但對各類大城市發展是推動，也同步促進了縣域發展。

當前社會上存在著一些看法認為，縣域經濟和人口比重下降是縣域衰落的表現。不能簡單地認為人口流出和經濟比重下降是縣域衰落的表現，同樣也不能認為縣域承擔傳統產品的生產供應是落后的表現，這是各級城鎮承擔國民經濟產業分工的結果。我們國家需要不同門類產業的存在，缺一不可，把供給完全寄托于國際市場分工，不符合安全發展的需要。

四、正確認識縣域發展分化現象

不同縣域在發展中所面臨著外部條件的不同，經過改革開放四十多年發展，縣域開始出現分化現象。

一是經濟強縣發展勢頭強勁，經濟承載能力不斷增強。2023年新華指數高質量發展百強縣（以下簡稱：百強縣）占全國縣域總量5.4%，但創造了26.5%的全國縣域經濟總量。百強縣是改革開放以來我國市場化、工業化發展的重要成果，表現出強勁的發展韌性，更具活力和競爭力，占全國經濟總量的比重持續提高。2023年百強縣人均GDP達13.39萬元，比全國人均GDP水平高49.89%。

二是人口增長向少數縣域集中趨勢明顯。七普數據顯示，我國人口凈流入的縣有210個，比六普時減少143個，雖然人口凈流入縣的個數在減少，但吸納外來人口總量卻增加了759.12萬人，平均每個縣增加了3萬多人。常住人口增長最多的20個縣，常住人口增長625萬，平均每個縣增長近30萬人。以上數據說明，在縣域常住人口減少的背景下，部分縣域人口快速增長，表現出較強的人口吸納能力。

以百強縣為代表的縣域表現出更強的韌性和活力，在全國全球產業分工體系中占有重要位置，未來這些縣域承載經濟和人口比重還會上升。縣域間經濟分化反映了縣域功能分工的不同，發展路徑也不盡相同。對承擔農產品主產區、生態功能區等主體功能的縣要鼓勵合理的人口流動，通過人口流動帶動資源配置效率優化，推動高質量發展。

五、對“十五五”時期縣域發展的建議

從當前國內外經濟形勢及國際關系的演變看，我們正面臨著前所未有的壓力，縣域具有經濟和社會成本低的優勢，為我國發展提供了更大的戰略空間。當前制定縣域經濟發展相關政策，既要集中關注應對短期經濟發展目標，也要通盤考慮縣在國家城鎮體系中的功能定位，將短期政策和長遠發展目標定位結合起來。

1.聚焦新型工業化，縣域要利用好資源要素成本低的優勢，面向國內國際兩個市場，積極承擔我國具備比較優勢產品生產制造，融入到全球全國產業鏈分工，用集群化思維推動產業發展。在進行縣域產業選擇定位和促進產業發展時，要做到以下幾點：

一是立足于“土”，就是要用好本地資源優勢和產業基礎，包括農產品、礦產資源、人力資本、產業基礎、區位優勢等本地條件，把本地條件轉化為產業發展優勢，延長產業鏈條，培育優勢產業集群。

二是市場空間“大”，主導產業的終端產品市場空間要足夠大，這樣本地產業的產值空間才會更廣闊，從這個角度來講，這些產品層次不見得多高級、技術多高端，但是產品的需求和應用要很廣泛。

三是鍛造產業“長”板，縣域產業發展要把長板鍛長，能夠在更廣闊的范圍內參與到產業鏈分工，也就是要有自身獨特的優勢，在一些領域或者環節具備較強話語權，提升在產業鏈中的能級和位勢。

四是提高產業含“新”量，縣域產業發展要積極擁抱新質生產力，主要是將新技術手段應用于改造傳統產業，積極將新思維、新手段應用于生產管理全過程中。

2.聚焦縣城城鎮化，新型工業化為城鎮化發展提供產業支撐，城鎮化要為工業化提供人才保障。在今年政府工作報告中對縣城城鎮化的表述是“加快補齊基礎設施和公共服務短板”，這也是為讓縣城居民能夠享受到我國經濟發展紅利，從長遠角度來看，縣城城鎮化是縣域競爭力的重要表現。縣城城鎮化發展得好，對人口的吸引力變強，才能更好集聚人才。

一是要在“優服務”上下功夫，未來將會呈現出人口跟著服務走的態勢，好的公共服務是吸引人口最基本條件。在教育方面，要利用國家實施縣中突破行動的有利時機，把縣城中小學教育質量提上去，這是重中之重，人口進城和流動大多是為追求優質教育。進一步做好“一老一小”工作，利用縣城成本低、生態環境優的優勢，為“一老一小”提供優質服務，這對提高我國整體生育率也有幫助。

二是提供“生活便利”的條件，大城市受限于空間約束條件，生活便利程度受到了很大影響，縣城要利用空間規模小的優勢，提供更加便利生活條件，按照一刻鐘便民生活圈建設的基本要求，發展特色消費，打造百年服務老店，構建多業態集聚、充滿人間煙火氣的便利生活街區。

三是突出縣城“文化傳承”基因，縣城建設不能復制大城市的建設模式，要強化文化傳承、留住城市記憶，避免千城一面。可以預見，未來能夠傳承幾千年中華傳統文化的載體將主要在縣域，大城市在這方面存在著天然的弱勢。傳承好中華文化是未來縣城的責任，是縣城競爭力的體現，也是走差異化發展路徑的關鍵所在。

3.聚焦農業現代化，順應農村人口不斷減少的趨勢，未來農業從業勞動力的數量還將持續減少，必須為農業規模化、智慧化、融合化發展提供基礎保障條件。

一是推動農業適度規模化經營，提升農業設施建設水平，以改進農田基礎設施、農業生產設施、農機化裝備設施為重點，著力提升農業生產的集約化、設施化、機械化水平，創造適宜農業適度規模經營的基礎條件。因地制宜針對農業產前、產中、產后各環節，開展農資供應、農機服務、生產托管和市場銷售等社會化服務，探索建立區域農業綜合服務體。

二是發展智慧農業，以數字技術引領農業發展，依托特色農產品，積極推動智慧農業發展，在探索開展無人農業作業，推動智能農機和智慧農業、云農場等協同發展。結合農產品加工業發展，積極應用自動分揀、品質檢測等智能裝備，推動農產品加工業數字化、智能化改造。

三是推進農村一二三產融合發展，圍繞拓展農業多種功能、挖掘鄉村多元價值，重點發展農產品加工、鄉村休閑旅游、農村電商等新興產業，打造和建設區域農產品品牌，做優鄉村特色產業。

4.聚焦信息化智能化，隨著人工智能的發展，為縣域智慧化提供了一條更加可行的路徑，縣域智慧化也會成為推動縣域高質量發展的有效途徑。

一是構建智能化政務服務體系，縣域政務服務水平參差不齊，也使得不同區域縣域營商環境存在著較大的差異，造成這種現象的原因在于縣域政府管理人員水平和思維的差異。隨著人工智能的加快應用，通過“人工智能+政務服務”可以非常便捷地利用智能化手段將發達地區縣域治理模式在欠發達地區縣域推廣應用，減少人工干預，提升服務效率，提高政務服務智能化和科學化程度。

二是供給智慧化公共服務體系，在鄉鎮基層學校、醫院等公共服務機構，長期缺少優質教師、醫生等專業人員，而與大城市相比，縣城各類公共服務機構也存在著明顯的不足。隨著智慧化手段的發展，信息化數字新技術能夠實現優質公共資源跨時空共享，縣域加快構建“算力入戶、入企、入園、入校”服務，支持形成教育資源共享、遠程醫療、智慧養老等應用場景，為市民提供智慧化公共服務。

三是立足于縣域特色產業集群，加快特色產業數字化發展步伐，政府要與專業機構進行合作，加大對特色產業的關鍵細分領域技術攻關、數字化共性服務平臺建設進行支持，探索建立產業數字化技術標準體系，加快數實融合進程，針對產業集群發展推出云制造服務等平臺，加快特色產業數字化進程。