一、功能定位優化

“十五五”時期，在業已形成的高品質生態環境新起點上，按高品質生態環境支撐高質量發展的新要求，生態地區不僅是國土空間新安全格局的重要組成，還將是國土空間新發展格局的關鍵支撐。在生態功能重要或生態系統脆弱的重點生態功能區，其功能定位需要在加強生態環境保護的同時，處理好發展和保護的關系、以高水平保護支撐高質量發展，優化的重點方向包括3個方面。

（1）堅持以提供生態服務或生態產品為主的功能導向不變。在繼續提升水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護功能的基礎上①，針對全球氣候增暖、極端天氣應對、“雙碳”目標實現等重大需求，協同增強海岸防護、洪水調蓄、固碳增匯、調節氣候等生態調節和供給服務功能，全方位守牢安全格局底線，建設更具韌性的新型國土空間格局。

（2）以增進生態系統的文化服務功能為切入點。提升人們通過精神感受、知識獲取、休閑游憩、美學體驗等從生態系統獲得非物質利益的可能性，解決增進居民福祉中優美生態環境的供需矛盾。尤其是在國家公園采用大面積保護、小規模利用、適度特許經營方式，實施精細化公園用途分類分區管制，激活并規范特許經營管理運營機制，營建凈零排放綠色基礎設施，發揮其共建、共享、共贏的“全民公益性”價值，更好推進人與自然和諧共生的現代化。

（3）依托高品質生態環境本底激活綠色發展動能。拓展與生態保護定位兼容、凸顯生態比較優勢的生態旅游、有機農副產品供給、生物資源深加工、清潔能源生產、環境敏感型制造等復合功能，扭轉過去“一刀切式”“堡壘式”排他性保護，形成更具公平性和可持續發展機會的包容性保護方式；將重點生態功能區的產業生態化、生態產業化發展作為國土空間新發展格局的有機組成部分。

二、戰略格局完善

面向“十五五”時期功能定位調整與升級需要，生態地區應當從更具完整性的生態系統、更具協調性的保護與利用方式、更具適應性的安全與發展取向多重視域著眼，在原有生態安全戰略格局基礎上，進一步增強生態安全屏障與國土空間開發格局的空間聯系與供需互動（圖1）：擴充長江、黃河重點生態區和海岸帶等生態安全屏障，推進生態安全戰略格局從偏遠的生態源地向人口經濟最集聚的軸帶靠近；擴大“三區四帶”空間覆蓋范圍，實現每個城市群及都市圈地區、每個農產品主產區就近均分布有重點生態功能區，將為主要城市群（如京津冀、長三角、粵港澳、成渝等）和主要農產品主產區（如松嫩及三江平原、黃淮海平原等）等提供穩定、充足、潔凈水資源的生態安全屏障區作為優化的重中之重，從而為高質量發展夯實更加穩固的自然生態基底，為城鄉居民提供更加安全的生態保障。總之，在筑牢生態安全屏障體系，優化重點生態功能區格局，整合自然保護地體系，嚴守生態保護紅線，統籌實施山水林田湖草沙一體化保護修復，以及系統增進生態地區對區域重大戰略生態支撐的同時，引導生態優勢區做好生態利用文章，全方位滿足新時期國土安全和居民福祉多元化需求。

圖1 生態安全屏障區與國土空間開發格局的空間聯系與供需互動關系

（1）筑牢國家生態安全屏障。青藏高原生態屏障區，重點提升水源涵養、生物多樣性維護功能，強化高寒生態系統自然恢復，穩固“亞洲水塔”。黃河重點生態區，重點增強黃河流域生態系統穩定性，建設防風、固沙、固土“一防兩固”的流域綠色屏障。長江重點生態區，重點提升上游涵養水源與水土保持功能，加強長江岸線及重要湖泊濕地生態恢復，增強防洪調蓄、水生物種多樣性維護等流域生態功能。東北森林帶，重點加強退化森林、草原修復與水土流失治理，加強森林經營和戰略木材儲備。北方防沙帶，重點提升沙化荒漠化區防風固沙功能，建設鎖邊防風固沙體系和防風防沙生態林帶。南方丘陵山地帶，重點提升山地生物多樣性維護與水源涵養功能，構筑跨省一體化生物多樣性保護網絡。海岸帶，重點恢復海灣、濱海濕地典型生境，增強河口生物多樣性和海岸防護功能（圖2）。

圖2 “十五五”時期我國生態地區戰略格局示意圖

（2）優化重點生態功能區格局。優化調整落實“三區四帶”內陸域49個、海域11個國家重點生態功能區建設范圍，明確功能定位、生態保護紅線面積占比下限，確保國家重點生態功能區內的陸域生態保護紅線區域面積占比保持在73.84%以上（表3），分類制定關鍵生態功能、兼容性復合功能，明確優質生態產品供給目標。擴大青藏高原生態屏障區水源涵養與水源補給、黃河重點生態區水土保持與防風固沙、長江重點生態區防洪調蓄與生物多樣性維護關鍵區段的重點生態功能區范圍。推進東北森林帶和南方丘陵山地帶跨省生態廊道交匯區、北方防沙帶鎖邊防風固沙區的省級重點生態功能區提升為國家級重點生態功能區。在黃河口、長江口—杭州灣、海峽西岸、珠江口、北部灣等重要海灣河口，加強陸海統籌，銜接匹配確定主體功能定位，拓展海岸帶關鍵物種及棲息地重點生態功能區范圍。

表3　國家生態安全屏障內重點生態功能區名錄及優化方向

（3）整合自然保護地體系。在國家公園空間布局方案遴選的49個國家公園候選區（含陸域44個、陸海統籌2個和海域3個）②，優先啟動青藏高原國家公園群等生態區位重要、原始自然風貌良好、自然資源資產產權清晰的一批陸域國家公園籌建，積極創建南海熱帶海洋國家公園等填補海域國家公園空白，穩步推進以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。針對保護地空間重疊、內嵌與分割數量多、破碎化問題，尤其是風景名勝區、森林公園和濕地公園等景觀類型保護地與自然保護區的主要重疊類型，按照生態價值和保護強度重構分類體系和空間布局，對珍稀瀕危動植物、旗艦種和指示物種適宜生境與棲息地、集中分布區、關鍵生態廊道等應保盡保、應劃盡劃，維持生態系統完整性、提高保護有效性的同時，加強游憩空間內生態與文旅深度融合，根據生態環境容量細化管控分區，有序拓展科研、教育、游憩等綜合功能。

（4）嚴守生態保護紅線。按照陸域生態保護紅線不低于300萬平方公里、海洋生態保護紅線不低于15萬平方公里的規劃目標，將生態功能極重要、生態極脆弱區域劃入生態保護紅線，在穩定自然生態空間保護規模的同時，提升生態系統質量和穩定性。確立生態保護紅線范圍的動態優化機制，配合自然保護地整合優化，一方面，將低人為擾動且具有潛在重要生態價值的生態空間及位于重要江河干流源頭兩岸、重要濕地和水庫周邊、荒漠化和水土流失嚴重地區、沿海防護林基干林帶等重點生態區位的生態空間補充劃入；另一方面，加強紅線內對生態功能不造成破壞的有限人為活動規范管控的基礎上，針對過去“搶救式”保護使規模較大、人口集聚的村鎮，連片分布的耕地，保護價值不大的基礎設施，以及成片分布且對生態功能不造成影響的商品林等被劃入紅線的歷史遺留問題，科學評估后逐步調出紅線范圍。(作者：周 侃，樊 杰，周道靜，錢者東，虞虎， 劉漢初，張健)