本文以廣東省全域土地綜合整治試點為例，通過分析其土地整治探索與實踐、現實困境，提出完善全域土地綜合整治的政策建議，為建立健全全域土地綜合整治試點政策機制提供參考借鑒。

　　一、全域土地綜合整治面臨的現實困境
　　根據《通知》要求，廣東省于 2019 年上報了 40 個全域土地綜合整治試點項目。根據省內各地開展的農村拆舊復墾、墾造水田、村級工業園改造等探索與實踐，結合筆者的工作經驗，對廣東省全域土地綜合整治面臨的現實困境歸納總結如下。

　　1 現行規劃難以適應調整重構型整治需求
　　實施全域土地綜合整治需要集中連片、整村推進，對農村地區的國土空間全域優化布局。過去農村地區的規劃是在增量擴張建設管控背景下編制的，以自上而下的行政指令型為主，易忽略地方和村民的實際需求，缺乏對土地權屬調整和土地收益平衡的考慮，難以適應全域土地綜合整治對現狀用地布局結構的調整重構需要。目前農村地區土地利用受總體規劃、城市總體規劃、村莊規劃等規劃管控，在各級國土空間規劃編制的過渡期間，需要對各類規劃進行修改才能開展用地布局優化。但是現行法律、法規、政策對規劃調整的修改條件非常嚴格，例如廣東省規定土地利用總體規劃的修改情形僅限于國家、省重點項目建設用地和單獨選址項目等少數情形，并未包括因土地綜合整治項目的需要調整土地利用總體規劃，導致在土地綜合整治項目開展過程中遇到規劃修改依據不足的問題。即使土地綜合整治項目符合規劃調整的條件，但依據現行法律、法規、政策對規劃修改仍存在審批手續繁瑣、審批時間過長的問題。例如《土地管理法》第二十五條規定：經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準;未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。類似要求和規定增加了土地綜合整治項目開展的時間成本，影響了村集體及鄉鎮參與全域土地綜合整治的積極性。

　　2 用地布局優化政策障礙大
　　農村地區普遍存在建設用地和耕地相互交錯、耕地碎片化等問題，對村級工業園、農村居民點、耕地等用地布局進行優化，是全域土地綜合整治的主要工作內容之一，也是實現農業農村現代化的基本支撐條件。用地布局優化工作需要對現狀地類進行重新整合，不可避免地涉及到權屬調整、永久基本農田調整等內容，但是現行政策的障礙較大：一是權屬調整缺乏政策路徑。由于廣東省特別是珠三角地區國有土地與集體土地相互交錯現象較為普遍，權屬調整不僅包括集體土地使用權之間的調整，還涉及到村與村之間的集體土地所有權調整，以及集體土地所有權與國有土地所有權之間的調整，現行政策缺乏對權屬調整的操作細則，特別是集體土地所有權與國有土地所有權之間的調整、置換更是缺少法律法規依據。二是永久基本農田調整難。珠三角地區普遍存在耕地和永久基本農田保護目標缺口大、耕地后備資源匱乏等情況，特別是高度城鎮化區域，永久基本農田面積小且破碎化嚴重，全域土地綜合整治試點政策僅允許在一定情形下調整優化永久基本農田，且被限制在整治區域的鎮域、村域范圍內，約束了為騰挪空間而進行的永久基本農田調整。

　　3 農業、生態空間的綜合經濟效益不明顯
　　通過開展全域土地綜合整治來保護、完善生態和農業空間，是保障我國糧食安全、生態安全的重要途徑。但是，由于農業、生態用途土地租金收益遠低于開發建設用地，導致全域土地綜合整治的綜合經濟效益不明顯，特別是由于永久基本農田、生態保護紅線對農用地轉用存在剛性約束，導致經濟發達區域的農村集體普遍對政府將土地劃入永久基本農田、生態保護紅線存在抵觸心理，加大了全域土地綜合整治及相關工作的推進阻力。現代農業、鄉村旅游對農業空間連片集聚、生態空間可持續具有良好的經濟帶動作用。但因點狀供地、設施農用地政策障礙，影響了農業、生態空間的經濟收益功能，使得眾多與農業和生態相關的農業觀光、生態旅游等文旅項目、現代農業產業項目發展現狀并不樂觀。部分項目因缺少農用地轉用的正規政策路徑，不惜鋌而走險，違法違規用地，在大棚房、耕地非糧化等整治過程中遭受到巨大損失。

　　4 社會資本參與途徑不足
　　社會資本是全域土地綜合整治所需資金的有益補充。目前的政策雖然鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治，但是缺乏社會資本參與的具體路徑。社會資本參與全域土地綜合整治必然存在收益需求，而全域土地綜合整治的收益端主要依靠節余建設用地指標交易，以及將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市，嚴格來說兩者都屬于農村集體資產，而廣東省對土地整治后形成的集體資產有應公開交易的限制，導致社會資本在前期投入后面臨難以順利獲取集體經營性建設用地及節余建設用地指標收益的風險。因此，雖然廣東省全域土地綜合整治試點的 40 個項目大多涉及社會資本，但是社會資本占總投資比重超過一半的項目僅有7 個，其余均以政府財政資金支持為主 。此外，全域土地綜合整治的前期融資渠道并不暢通，一般要在整治項目完成后通過低效建設用地整理才可作為抵押融資的集體經營性建設用地，這也導致項目難以獲得足夠的啟動資金。

　　5 財政投入壓力較大
　　全域土地綜合整治需要站在全域角度進行設計和整治，涉及到的整治面積大、整治要素多。與國外成熟的土地整治融資體系相比，國內土地整治資金來源主要是以政府財政直接投資為主，市場資金投入和個人資金投入占比很小[13] ，而 2018 年國家機構改革后，自然資源部門缺乏專項資金，需要跨部門統籌農業農村、水利等部門資金，資金統籌難度大。同時，公共基礎設施建設、生態修復等整治內容難以產生直接收益，資金需求量大，加大了地方政府財政壓力，基層政府除了通過農村拆舊復墾、墾造水田等獲取建設用地節余指標、補充耕地指標、水田指標，實質性推動全域土地綜合整治的積極性不足。此外，即使部分地方政府有充沛的財政資金投入，但由政府投資并組織實施的農村土地整治模式存在較大爭議，“用國家的錢整治農民的地”難以和農民達成一致共識[14] 。

　　二、完善全域土地綜合整治的政策建議

　　1 建立滿足全域土地綜合整治需求的規劃和用途管制機制
　　為優化國土空間布局，全域土地綜合整治存在對整治區域內的現狀土地用途進行調整重構的需求。近年來，國土空間規劃體系正在完善，傳統的單一要素、分部門的土地用途管制開始向全域統籌的國土空間用途管制轉型。建議：新時期在建立國土空間規劃體系和用途空間用途管制制度過程中，從規劃上為高度城鎮化地區在縣級行政區域內開展零星永久基本農田的跨鎮域調整預留空間，通過以縣級行政區域為基本實施單元開展全域土地綜合整治，將城市核心區零散的耕地和農田向永久基本農田集中區轉移，形成規模連片、耕作高效的永久基本農田保護區，打造萬畝農業示范片區;借鑒浙江經驗，將村莊規劃和全域土地綜合整治試點結合起來，允許全域土地綜合整治項目通過編制村莊規劃覆蓋鄉鎮土地利用總體規劃(鎮級國土空間規劃)，在保證整治區域內各類現狀用地面積規模不變、耕地質量不下降和不破壞生態環境的前提下，允許零散耕地、園地、林地、其他農用地之間進行空間置換和布局優化，經拆舊復墾復綠驗收合格并完成備案后，變更現狀地類。

　　2 建立健全 權屬調整的政策機制和技術體系
　　全域土地綜合整治的核心任務之一是優化國土空間布局，在廣東省農村地區土地權屬現狀之下，開展全域土地綜合整治必然存在權屬調整的需要。權屬調整既是用益物權權利歸屬的變更，也是土地價值再分配的過程，權屬調整能否順利實施，直接關系到土地權利人參與全域土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯，亟需開展權屬調整但缺乏政策路徑的問題，建議：結合我國具體國情，健全土地權屬調整的政策機制，允許在全域土地綜合整治范圍內打破權屬邊界，重新劃分宗地和確定產權歸屬，既允許相同土地所有權之下不同土地使用權之間的權屬調整，也允許國有土地所有權與集體土地所有權、不同集體土地所有權之間的調整，同時建立起土地權屬調整的調查、評估、分配、登記技術體系，在堅持農民主體和村民自治的前提下，保障土地權屬調整后的土地價值再分配公平合理，積極穩妥有序推進權屬調整工作。

　　3 暢通農業、生態空間價值實現路徑
　　為破解農業、生態空間收益能力低的問題，建議充分發揮現代農業和鄉村旅游對農業、生態空間連片集聚的帶動作用，對積極參與低效工業用地拆舊復墾、農村居民點整治，形成一定面積的連片優質耕地、連片生態空間，并引入家庭農場、重點農業龍頭企業、全域旅游項目的，獎勵相應農業、生態空間一定比例的點狀供地用地規模和指標，通過點狀供應一定面積的經營性建設用地實現在整治區域內收回因農業、生態空間正外部性產生的外溢價值。同時，積極探索自然資源領域生態產品價值實現機制，通過碳匯項目開發及交易、特許經營權等形式增加農業、生態空間長遠收益，提高農業、生態空間的本地化收益功能。

　　4 完善市場參與和投融資機制
　　目前，全域土地綜合整治項目存在市場參與不足、投融資渠道不暢的問題，不利于全域土地綜合整治項目的全面開展和深入實施。為充分挖掘農村自然資源價值，為全域土地綜合整治的開展提供可持續的內生動力，建議從以下方面加強多元化投入：一是暢通土地經營性收入和土地指標收入途徑。允許閑置宅基地等低效集體建設用地經整治后，在符合規劃的前提下依法作為集體經營性建設用地入市，通過綜合整治產生的建設用地指標、補充耕地指標、水田指標，在保障村莊建設和產業發展需要的前提下，為節余指標提供交易平臺，允許跨市縣交易。二是為市場主體參與全域土地綜合整治提供收益保障。允許將全域土地綜合整治產生的土地經營性收入和土地指標收益，按約定作為金融和社會資本投資的收益來源。

　　5 構建以農民集體為實施主體的全域土地綜合整治組織模式
　　為避免全域土地綜合整治過于依賴政府財政資金投入，造成政府財政壓力過大，農民集體在整治過程中主體地位弱化、參與度低下的問題，實現農民群眾從“要我做”向“我要做”的轉變，建議：一方面，結合國土空間規劃對村莊分類和布局安排，在縣級層面充分整合各項涉農涉地資金，明確財政資金的統一歸攏和精準投放，借助全域土地綜合整治試點積極申請和使用好各級鄉村振興財政資金，使得各類資金形成合力，有力推動全域土地綜合整治項目實施;另一方面，在明確政府在全域土地綜合整治中主要履行提供農村公共品職責的前提下，充分發揮農民集體的自治組織和實施主體作用，將整治定位明確為滿足農民自身的土地整治需求和意愿，建立縣級統籌、鄉鎮主導、村級實施、農民主體的全域土地綜合整治模式。（作者：陳凱）