作為主要途徑和手段，土地綜合整治項目實施對于優(yōu)化鄉(xiāng)村土地資源配置、提高農(nóng)村土地利用率，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實意義和推動作用。采用實地調(diào)研和文獻整理方法，對內(nèi)蒙古土地綜合整治促進鄉(xiāng)村治理的典型地區(qū)———五原縣案例進行深刻分析總結，研究表明：土地綜合整治是內(nèi)蒙古實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與振興的最有效的途徑；五原縣土地綜合整治實踐經(jīng)驗值得推廣與復制；國家政策、地方政府有效管理是推動鄉(xiāng)村治理的基石；龍頭企業(yè)和村民共同形成的產(chǎn)農(nóng)融合利益聯(lián)結機制是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的直接動力。
一、土地綜合整治下的鄉(xiāng)村治理途徑
鄉(xiāng)村治理是以村民自治為基礎，包括政府、企業(yè)等利益相關者共同參與鄉(xiāng)村事務的組織和管理方式。新時代的鄉(xiāng)村治理必須以農(nóng)民為中心，緊緊圍繞農(nóng)村人口、農(nóng)村發(fā)展的需要，著重提高農(nóng)民的幸福感;土地綜合整治通過整治工程項目建設，一方面，平整土地、加強農(nóng)田水利建設，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結構和產(chǎn)業(yè)結構，提高耕地質量和生產(chǎn)率；另一方面，進行農(nóng)村人居環(huán)境改造，實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設目標。因此，土地綜合整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重要途徑，也是解決“三農(nóng)”問題的根本出路[5];同時，在土地整治和鄉(xiāng)村治理一體化的過程中，處理好土地和農(nóng)民兩者之間的關系，要讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村發(fā)展的動力，切實維護農(nóng)民的利益，促進國家的安定繁榮[6]。
1. 產(chǎn)農(nóng)融合實現(xiàn)農(nóng)田綜合整治
1.1 打破原有承包界線，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。在農(nóng)田整治項目建設初期，打破原農(nóng)戶承包地界線，統(tǒng)一進行設計施工，完成整治后再交還村集體合作社重新按照原承包面積分配。整治后的項目區(qū)土地經(jīng)營方式分為兩種：一種以出租方式統(tǒng)一流轉給引進的農(nóng)業(yè)公司進行規(guī)模化經(jīng)營，租金為每畝每年600.0元，租期為10年，如隆興昌鎮(zhèn)五星村等;另一種方式是通過合作社進行規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營，合作社統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一年底分紅(簡稱“五統(tǒng)一”)。
1.2 改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，提高耕地質量。經(jīng)過土地平整、改建渠道、渠道清淤量、新建各類閘門、鋪設農(nóng)村道路、完善農(nóng)田防護林等工程建設，能夠有效減緩土地鹽堿化，改良土壤理化性質，從而極大地改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，增強了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。通過實地調(diào)研和初步統(tǒng)計，土地整治后新增耕地率為8%～10%，同時耕地平均質量等別提高1～2級，耕地產(chǎn)能增加15kg/畝～30kg/畝產(chǎn)量。
1.3 加強農(nóng)田水利建設，促進高標準農(nóng)田建設。農(nóng)田水利設施是保證糧食安全和高標準農(nóng)田建設的重要前提。五原縣原有的水利設施部分已經(jīng)老化、毀損，有的地方的渠道不暢通。針對這些情況，五原縣在項目區(qū)進行標準化的農(nóng)、斗、毛渠查漏補缺建設，布設完善渠道網(wǎng)絡，采用膜袋渠建設代替板渠，既節(jié)約了用水量也減少了清淤的費用，統(tǒng)計顯示，整治前畝均用水量為550m3/年，整治后的土地畝均用水量為485m3/年，每10000畝耕地每年可節(jié)約水費5.4萬元，減少清淤費用約10萬元。
2. 農(nóng)居整治實現(xiàn)村莊高效用地治理
2.1 危房改造途徑建設宜居鄉(xiāng)村。2012年五原縣被確定為自治區(qū)首批農(nóng)村牧區(qū)危房改造試點旗縣，改造危房3200戶，整治村莊18個;2013年以來，五原縣依托農(nóng)村危房改造工程加快了建設步伐，建成農(nóng)村示范點近90個，累計8000多戶農(nóng)民受益。截止到2018年，總共有164個村莊進行了村莊整治，被自治區(qū)評為農(nóng)村建設示范縣，其中塔爾湖鎮(zhèn)、新公中鎮(zhèn)永聯(lián)村分別被命名為全區(qū)美麗宜居小鎮(zhèn)和宜居村莊。經(jīng)過土地整治項目實施后，村里新建平坦的水泥路，讓群眾生產(chǎn)、生活更加便利，村容村貌發(fā)生了翻天覆地的改變。
2.2 “增減掛鉤”途徑為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。拆舊建新是農(nóng)村整治的主要措施，也是建設鄉(xiāng)村治理體系的有力推手。五原縣通過“增減掛鉤”項目，為引進聯(lián)星光伏、內(nèi)蒙古山路能源集團等企業(yè)提供用地保障，投資建設了“五原縣聯(lián)星光伏•現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”，構建集“清潔能源、新農(nóng)村建設、土地整治、肉羊規(guī)模化養(yǎng)殖、綠色有機種植、農(nóng)民增收”六位一體的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，啟動農(nóng)村土地多元化利用方式，不僅極大地改善了園區(qū)涉及的3個村莊的農(nóng)村生活生產(chǎn)面貌，而且形成企業(yè)搭臺、農(nóng)田生態(tài)治理唱戲、新農(nóng)村建設顯效果的農(nóng)村土地綜合整治新局面，為內(nèi)蒙古中西部通過農(nóng)村土地綜合整治實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興闖出了新途徑。
3. 人居環(huán)境整治實現(xiàn)新農(nóng)村風貌
3.1 完善公共設施提升農(nóng)村生活品質。2012年以來全縣開展以“三清一改”為重點的村莊清潔行動，目前全縣782個村莊全部完成村容整治任務，整治內(nèi)容包括清五堆，拆除危舊房屋、柴草爛圈，村屯綠化、農(nóng)田林網(wǎng)工程，建新房、建院墻、建廣場、建活動室等公共設施，創(chuàng)建美麗庭院8700多戶，實現(xiàn)了綠進臟退，生態(tài)宜居，獲評全國綠化模范單位、全區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設示范縣。建成農(nóng)村公路2700km，實現(xiàn)硬化道路“村村通”，獲評全國“四好農(nóng)村路”示范縣。
3.2 人居環(huán)境整治實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村治理。五原縣污水處理主要注重與實際相結合，集鎮(zhèn)周邊、新建新村建設完善污水收集管網(wǎng)，生活污水納入集鎮(zhèn)生活污水收集系統(tǒng)進行處理;農(nóng)戶相對集中地區(qū)主要采取與改廁相結合的污水處理、污水儲運罐轉運等方式進行污水處理;相對偏遠地區(qū)，管網(wǎng)接入投入過高，采用改廁結合污水處理等方式進行。根據(jù)《五原縣2019年農(nóng)村污水治理實施方案》的要求，五原縣還將計劃建設天吉泰鎮(zhèn)、復興鎮(zhèn)、勝豐鎮(zhèn)污水處理廠。
二、土地綜合整治助力鄉(xiāng)村治理的建議
1. 土地綜合整治的效果參差不齊
由于資金投入的不同，規(guī)劃設計的主導公司不同，每個項目實施的成效也不同。五原縣原本土地條件差，渠、林、路、村布局較為雜亂，對于開展土地綜合整治本身就有一定難度，同時受到資金和設計水平的限制，在設計合理、資金投入大的項目區(qū)，整治效益較為理想且保持程度良好，整治標準較高，整治內(nèi)容也涵蓋了路、林、田、村等方面綜合性較強。但在資金不充足的項目區(qū)中，整治效果較差，與設計方案有一定的差距。
2. 急需村莊規(guī)劃引領村莊治理
雖然五原縣通過土地綜合整治在項目區(qū)實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的基本要求，但大部分村莊仍然存在土地利用粗放、農(nóng)村空間布局混亂、土地利用低效化問題等。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，無規(guī)劃引領導致的鄉(xiāng)村治理不能有序展開的現(xiàn)象越來越突出，也制約了土地綜合整治效益的發(fā)揮。因此，編制實用型的村莊規(guī)劃，充分盤活利用農(nóng)村存量建設用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，合理安排新增與存量用地供給結構，才能有效保障鄉(xiāng)村振興建設、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。
3. 土地整治成果管護有待完善
在土地整治大力推進背景下，五原縣已經(jīng)取得了一定的成果，但后期管護方面，尚未建立較為完善的體制。按照“誰受益、誰管護、誰負責”的原則，將管護主權移交給所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下分到村社，村組直接管理后，雖然也出臺了管護要求和規(guī)則，但大部分農(nóng)戶維護意識較差，對后期維護重視程度不夠，導致很多問題得不到及時的解決，整治效益漸漸下降。后期管護工作往往流于形式，需要從根本上建立和完善后期管護長效機制。
總之，土地綜合整治下的鄉(xiāng)村治理以改善農(nóng)村人居環(huán)境，保民惠民為出發(fā)點。五原縣在全域土地綜合整治實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、統(tǒng)籌實施村莊整治與農(nóng)地整理，促進土地節(jié)約集約利用、提高耕地質量、實現(xiàn)土地集中連片、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和提高農(nóng)民生活質量等方面取得了矚目的成就。總體來看，五原縣的土地綜合整治助力內(nèi)蒙古實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與振興的經(jīng)驗和做法在內(nèi)蒙古乃至全國類似地區(qū)是值得推廣與復制;綜合整治項目實施中，用好用活國家政策尤為重要，積極創(chuàng)新地方特色整治方式尤為重要，也是地方政府進行有效管理、推動鄉(xiāng)村治理的基本途徑;龍頭企業(yè)和村民共同形成的產(chǎn)農(nóng)融合利益聯(lián)結機制又是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的直接動力。(作者：張國斌 郝潤梅 包永春 鄭洋)
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