7月13日，《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發[2018]52號)(以下簡稱《意見》)發布。同時，《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發[2003]81號)(以下簡稱“81號文”)廢止。《意見》修訂了原有城市軌道交通建設基本條件，并新增地方政府債務、軌道交通企業債務、責任主體等要求，提高人口、國內生產總值、一般公共預算等要求。這些表明，國家層面將更加重視城市軌道交通要“量力而行，有序發展”，建設規劃審批將更加嚴格。面對這一重要信號，如何正確理解和把握《意見》要求，糾正不合理的建設思路、加強軌道交通規劃建設管理？我國城市軌道交通的發展將面臨怎樣的挑戰？我們邀請業界和學界專家對《意見》進行深度解讀。
趙一新
中國城市規劃設計研究院城市交通研究分院 院長
尊重規律 有序發展
近幾年，我國城市軌道交通取得了快速的發展，2017年末我國地鐵和輕軌運營里程達到4200公里，上海、北京、廣州、南京、深圳、成都、重慶、武漢等城市的運營線路超過200公里。在取得成績的同時，軌道交通的規劃建設也出現了比較多的問題，部分問題甚至已經嚴重影響城市的健康發展。《意見》的及時出臺對引導我國城市軌道交通的發展將起到十分重要的作用。目前我國城市軌道交通規劃建設中比較突出的問題體現在三個方面：
1）重規模輕效益
城市軌道交通運營里程的規模往往是城市之間最愿意對比的指標，也逐漸成為軌道交通規劃建設最重要的指標，過分強調規模造成了對其他指標的忽視。《意見》明確指出初期地鐵的客流負荷強度要大于0.7萬人/日公里、輕軌要大于0.4萬人/日公里，強調對客流效益的重視。目前，許多城市基于過分追求規模目標的要求，以軌道交通引導城市開發的名義在城市外圍地區大量建設軌道交通，實現短時間內運營里程快速增長的目的，帶來的后果就是客流效益低下，難以發揮軌道交通承擔城市大運量公交客流的作用。據統計，截至2017年末全國城市軌道交通平均客運強度為0.81萬人/日公里，同比下降2.4%。及時糾正不合理的軌道交通建設思路是維持軌道交通和城市健康發展的重要保障。
2）重投資輕需求
城市軌道交通建設巨大的投資使其不僅是解決城市交通問題的重要手段，也成為通過投資拉動城市經濟發展的重要手段，甚至有時候推動經濟發展的作用超過了解決交通問題的作用。《意見》大幅度提高城市建設軌道交通的經濟指標要求，是從全面控制金融風險的角度有針對性提出的。2017年包頭地鐵被叫停事件已經顯示出中央對防范金融風險的態度，但是有些城市依然不顧自身財力的可承受性，大規模、非理性地推動城市軌道交通的建設，例如某城市在既有運營里程僅有200多公里的情況下，制定了到2022年軌道交通規模突破800公里的計劃，如按計劃實施，沉重的債務負擔、客流低效的線路對于城市的發展而言無疑是災難性的。
3）重建設輕規劃
我國城市軌道交通線路的建設偏離客流走廊的現象普遍存在，過分強調工程建設的方便性和可行性，忽略軌道交通線路與城市功能的結合、客流效益的發揮，影響了線路的合理性，也是造成部分軌道交通線路客流強度低的主要原因。合理的線網布局應該在城市軌道交通線網規劃階段解決，但是城市軌道交通線網規劃的編制卻越來越不受重視。規劃編制流于形式，以工程建設為導向的規劃編制缺乏與城市未來發展的結合，對客流需求缺乏有效的支撐，致使在軌道交通建設階段發現很多沒有在規劃階段解決的問題，對城市的發展造成了不可挽回的損失。
以急功近利的方式建設百年大計的城市基礎設施確實存在巨大的隱患和風險，希望借助《意見》的出臺，及時糾正我國城市軌道交通規劃建設中存在的諸多問題，在遵循城市發展客觀規律的基礎上，實現我國城市軌道交通的有序發展。
楊濤
南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司 董事長
因市制宜、精準評估、科學決策
引導城市軌道交通有序健康發展
《意見》是在黨中央、國務院部署堅決打好防范化解重大風險攻堅戰的背景下，為防止各地因城市軌道交通不合理、不科學建設而引起政府重大債務財務風險，促進城市軌道交通規范有序發展提出的明確指導意見，是十分及時、必要的。審批機關、各城市政府以及從業機構和人員應當對《意見》正確理解、正確把握、正確貫徹。
1）面向高質量發展要求，中國大城市總體上仍需要積極推進城市軌道交通建設
基于我國人多地少、資源環境壓力巨大的基本國情，要實現城市高質量發展，優先發展公共交通，以公共交通引導城市緊湊集約發展，引導公眾低碳綠色出行，是我國大城市健康可持續發展堅定不移的核心戰略。《意見》開宗明義，再次明確了“城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分，是城市公共交通系統的骨干”；肯定了“我國城市軌道交通總體保持有序發展，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優化城市空間結構布局、改善城市環境起到了重要作用”。我國當前和未來較長時期內仍處在城鎮化、機動化快速發展進程中。由于我國大城市普遍高密度集聚、高強度開發，小汽車(包括私家車、網約出租車、巡游出租車)的低成本超高速增長、低成本高頻次使用，公共交通的供給能力不足、服務水平偏低，導致交通擁堵、環境污染正在全國性蔓延，對我國大城市高質量發展構成嚴峻挑戰和威脅！相對發達國家，我國大城市軌道交通建設起步很晚，差距巨大；相對于勢不可擋的小汽車高增長和城市交通高擁堵、高污染危局，總體判斷我國大城市軌道交通建設不是多了，而是少了；不是快了，而是慢了。為此，中國大城市仍需要積極推進城市軌道交通建設。
2）軌道交通發展風險防范既要足夠的財政實力保障，更呼喚有力的土地政策支持
目前個別城市軌道交通建設的確存在倉促上馬、急于求成、過度超前，以至投資需求過大、公共財政壓力過重、財務杠桿率過高，形成了較為嚴重的政府債務風險。相對于2003年國務院“81號文”，《意見》較大幅度提高了城市軌道交通項目申報的經濟指標和財政實力門檻。從我國10多年來經濟增長發展情況和提高城市政府財力對建設與運營軌道交通的支撐支持力度，減少地方政府債務風險看，這是必要的，體現了城市軌道交通“量力而行、有序建設”的方針和原則。另一方面，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯”，國際上單單依賴政府公共財政投入與補貼和軌道交通票款收益能夠維持城市軌道交通建設與營運財務平衡的幾乎是沒有的。我國香港長期堅持將軌道交通建設、運營與沿線土地、房地產開發以及后期物業營運捆綁起來，形成軌道交通建設運營自我造血機制，才保持了軌道公司長期財務平衡盈余與可持續發展。日本的私鐵建設運營與土地開發的捆綁也有類似成功經驗。必須指出，單單靠提高城市軌道交通建設審批的經濟與財政實力門檻并不能真正解除城市軌道交通建設與運營的財務壓力和風險！軌道交通是城市最重要的公共資源。實現城市軌道交通健康、可持續發展的真正出路在于按照黨中央、國務院《關于創新政府配置資源方式的指導意見》的精神，借鑒香港的成功經驗，盡快擬定出臺支持城市軌道交通建設運營平穩、可持續發展的土地儲備與開發政策：強化政府對軌道交通沿線和車站周邊地區的土地儲備控制，允許并保障這些土地開發及后續物業運營與軌道交通建設運營捆綁開發與經營，同時更好地促進城市土地集約節約利用，發揮軌道交通對城市緊湊、高效、精明增長和城市交通低碳高效發展的支撐引導作用。
3）城市軌道交通評估審批既要嚴格規范，也要因市制宜、精準評判
《意見》對城市軌道交通建設申報條件中不僅明確了經濟和財政指標門檻，同時，也分別明確了市區常住人口、初期和遠期客運規模、強度的條件。這也體現了“量力而行、有序建設”和“因地制宜，經濟適用”的方針和原則。在具體審批執行過程中，要準確把握好嚴肅性、規范性與相對性、適宜性的平衡。首先，各申報城市的經濟指標與財政實力相差較大，相對應的老百姓消費水平、機動化程度差別也較大；其次，《意見》相對于“81號文”，將“城區人口”改為了“市區人口”，隱含考慮了城鎮化發展的動態性、成長性；第三，即使相同量級的經濟與財政水平和人口規模，由于城市形態、功能布局、地理氣候等不同，城市客流走廊的集聚度存在較大差異。因此，應當堅持實事求是，以前瞻、科學的規劃研究為基礎，以城市財力和建設運營管理能力為條件，與城市發展水平和交通發展需求相適應，重點考察城市軌道交通的初期和遠期客運規模、強度是否達到建設地鐵、輕軌或市郊鐵路等其他軌道交通方式的基本條件，因市制宜、精準評判；避免用少數經濟、財政或人口指標簡單“一刀切”做出判斷。
4）立足構建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質公共交通服務
縱觀全球優秀的公交都市，如倫敦、巴黎、東京、哥本哈根、香港、新加坡等，公共交通系統均是包含了市郊鐵路、市域軌道交通快線、地鐵、輕軌，有軌電車，路面公交干線、普線、支線，乃至靈活多樣的小巴、校巴、殘疾人巴士等各種公共交通方式。各種公共交通方式均有其合理的功能定位、運能量級、服務特性和客流服務適應性。對于高投入、高成本、大容量的城市軌道交通，其規劃建設規模、制式選擇，建設時序與力度安排，均應當按照《意見》的原則要求，充分借鑒國際經驗，結合城市自身實際，經系統研究、專家論證、公眾參與，真正做到科學決策、民主決策，避免長官意志、盲目決策。與此同時，要堅持多規融合，加強城市軌道交通規劃與城市規劃、綜合交通體系規劃等的相互協調，加強城市軌道交通與城市發展軸帶、中心體系、綜合樞紐、路面公交、步行和自行車交通以及小汽車交通等有效銜接與互動，構建多模式、多層次、一體化的完整公共交通體系，為廣大市民提供多元化、高品質公共交通服務。
陳必壯
上海市城鄉建設和交通發展研究院 總工程師
規范有序、持續健康發展軌道交通
《意見》的發布正面回應了自2017年下半年以來軌道交通行業內外的議論，明確提出軌道交通行業要健康、有序發展的鮮明觀點。事實上，《意見》的發布和實施就是對“81號文”的揚棄。畢竟“81號文”發布的15年以來，中國城市發展、經濟社會、產業結構已經發生了巨大變化，繼續沿用原有的指標、條件不符合城市發展和軌道交通行業發展要求。
1）《意見》調整了軌道交通準入條件，符合城市實際情況和行業發展規律
《意見》繼續堅持“量力而行、有序發展”的方針，并在總結行業發展經驗的基礎上，基于“城市建設軌道交通的客觀需求，政府具有足夠的經濟實力和建設、運營能力，建成后的運營線路有客流保障、軌道交通有良好經濟和社會效益”等方面調整了城市軌道交通準入條件，符合城市實際情況和行業發展規律。
特別需要指出的是，《意見》在“81號文”的基礎上增加了近期客流強度指標，即擬建地鐵初期負荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負荷強度不低于每日每公里0.4萬人次的要求。該條件的引入對提高線路建成后的客流需求、保障城市軌道交通線路運營的基本客票收入、提高投資效益具有重要作用。事實上，通過近年城市軌道交通運營實踐檢驗，初期客流強度與城市現狀交通特征關聯性較強，預測準確度較高，把控性較強。
2）《意見》對各級政府部門的責任界定更為明晰，有助于軌道交通規范有序、持續健康發展
《意見》明確表示：按照高質量發展的要求，以服務人民群眾出行為根本目標，持續深化城市交通供給側結構性改革，堅持補短板、調結構、控節奏、保安全，科學編制城市軌道交通規劃，嚴格落實建設條件，有序推進項目建設，著力加強全過程監管，嚴控地方政府債務風險，確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應。
《意見》明確規定：城市軌道交通項目(不含有軌電車)由省級發展改革部門根據國家批準的城市軌道交通建設規劃，按照相關程序審批(核準)，未列入建設規劃的項目不得審批(核準)，嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。因此，《意見》中對各級政府部門的責任更為明晰。《意見》中提出，堅持國家統籌、省負總責、城市主體的原則，明確有關部門和地方政府責任，同時要“依法依規追責問責”。這涵蓋了編制、申報、審批、建設等各環節，各級政府部門也將肩負起更為重要的責任。
3）建議在具體落實《意見》要求中，各城市結合自身城市交通需求特征，編制好城市軌道交通線網規劃和建設規劃，持續健康發展城市軌道交通系統
公交優先是大城市解決交通擁堵問題的根本舉措，而大容量的軌道交通系統是提高城市公共交通服務水平、保障公交優先戰略實施的重要措施。當前大城市交通擁堵問題日趨嚴重，已嚴重影響城市經濟社會活動的需要。因此在城市財力、經濟發展水平等條件滿足下，本著實事求是的原則，確定分期建設的合理規模、選取合適的軌道交通系統制式，可以有序推進軌道交通建設，促進交通和城市的可持續發展。
再有，涉及城市建設地鐵還是輕軌系統時，除應滿足《意見》相應的條件外，更還應考慮城市交通需求特征，不應盲目套用各自對應的準入條件。如蘭州、西寧這樣的典型帶狀城市，通道交通需求特別集中，通道資源緊張，應在客流主通道走廊上考慮建設大容量的地鐵系統(蘭州開工建設的一號線是地鐵A型車，符合蘭州城市交通特征)；部分大城市，雖然目前市區人口尚未達到300萬人，但很可能在近期突破300萬人口的，也應考慮主通道的地鐵系統可能性，不應為了提前建設軌道交通，而在主通道上盲目建設中運量的輕軌系統；即使對于150~300萬人口的大城市，也應充分分析論證軌道交通走廊的交通需求量級，科學確定軌道交通的系統制式。
張曉東
北京市城市規劃設計研究院交通規劃所 副所長
公共交通優先發展戰略作為城市發展戰略的重要組成部分，要充分體現戰略引領和設施管控作用。城市軌道交通作為大城市公共交通系統的骨干，更應加強規劃建設管理，促進城市高質量、可持續發展。
城市軌道交通線網規劃是城市發展戰略規劃層面問題，要定好戰略目標，回答“建設一個什么樣的城市軌道交通”這個問題。經濟社會水平、用地功能布局、交通發展模式等城市發展戰略目標是決定城市軌道交通發展功能定位和規模結構的關鍵依據。因此，必須按照高質量發展的要求，遵循服務人民群眾出行的本源，堅持實事求是，前瞻性編制線網規劃，科學論證線網功能、規模、層級和結構等戰略內容，注重與城市總體規劃、綜合交通體系規劃等的協同融合，實現一張藍圖干到底，做到城市軌道交通與城市協調發展。
城市軌道交通分期建設規劃是城市發展戰略實施層面問題，要定好分期目標，回答“怎樣建設城市軌道交通”這個問題。《意見》中指出“部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位”這個突出問題。導致這一問題的根源是，地方政府長期存在的“重規模輕質量、重工程輕功能、重近期輕遠期”的規劃建設管理思維。因此，必須依據線網規劃，按照合理的建設規模和節奏，確定分期建設目標，堅持“量力而行、有序推進”的原則，從實際出發科學編制分期建設規劃，把握好人民群眾出行需求與城市經濟發展水平之間的關系，分解落實線網規劃目標、指標和任務要求，提高城市軌道交通建設綜合效益。
監管體系是實現城市軌道交通規劃有序實施的保障，要定好考核目標，回答“如何一張藍圖干到底”這個問題。《意見》首次提出加強監管能力和建立健全責任機制兩條意見，實現規劃實施的改革創新。一是通過規劃中期評估和后期評價機制，可以全過程、動態化掌握城市軌道交通規劃實施情況，確保規劃確定的各項要求得到落實，并對規劃實施進行反饋和修正，切實發揮規劃的戰略引領和剛性管控作用，維護規劃的嚴肅性和權威性。二是通過建立“黑名單”制度，對規劃編制、評估、審查、項目設計等單位進行監管，決不允許任何部門和個人隨意修改、違規變更，對違反規劃和落實不力、造成嚴重損失或者重大影響的依法依規追責問題。
宗傳苓
深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司 總規劃師
加強規劃研究
保障城市軌道交通可持續發展
《意見》從國家層面進一步明確和強化了城市軌道交通規劃建設的監管要求。其主旨是進一步促進城市軌道交通規范、有序和健康發展。在明確基本條件、規范審批程序、防范地方債務風險、明確各方職責等方面進一步落到實處。對軌道交通規劃研究從業者來說，《意見》一方面為我們提供了明確的規劃依據，另一方面也對軌道交通規劃研究工作提出了更高要求。
1）加強需求研究，科學編制軌道交通各層次規劃
軌道交通建設雖然投資和運營成本巨大，但其帶來的外部效應更加巨大，對城市發展的作用不言而喻。一個城市是否需要建設軌道交通，科學、可信的需求分析至關重要。
我國幅員遼闊，不同城市的發展規模、經濟實力、空間結構、地形地貌、地質條件、氣候特征、風俗文化等差異很大。用一種標準來規范軌道交通的建設條件(或門檻)，難免有不合適之處。例如，相同人口規模，帶狀(川道型)城市、分散組團型城市的交通需求集聚程度要遠遠大于團塊狀城市；經濟活力強的城市、氣候溫熱的南方城市、旅游城市等，其交通需求的規模通常會更大；相較于經濟實力強的城市，在經濟實力弱的城市建設軌道交通可能更具吸引力，從而更有可能帶動整個城市交通系統的良性發展。
因此，不應簡單套用《意見》提出的門檻，而應該更加科學、深入地分析交通需求，認真編制軌道交通各層次規劃，研究哪些城市真正迫切需要建設軌道交通。要把握好一個城市的交通需求特征，僅僅依靠專業還不夠，還需要對該城市有長期的跟蹤和系統的研究。
2）了解行業發展動態，提出科學合理的建設方案
城市交通需求是多層次、多樣化的，需要多層次、多模式交通系統的支持。大城市，尤其是特大、超大城市，多層次、多模式軌道交通協調發展是必然趨勢。過去，之所以出現以城際軌道名義建設城市軌道交通，或者以建設試驗線、旅游線和推廣所謂新型軌道交通方式等名義變相建設軌道交通等規避國家審批的現象，關鍵在于前期規劃研究和建設方案沒有經過科學、合理的論證。應當深入了解行業發展動態，充分掌握各類軌道交通方式的特征和適應性，為城市提供科學、合理的軌道交通建設方案。不能盲目聽從廠商的宣傳，避免出現把不適宜的產品當成新型交通方式來應用的失誤，更不能出現巴鐵這樣違背常識的鬧劇。
3）堅持經濟適用的原則，避免不必要的浪費
《意見》出臺很重要的原因之一是嚴控地方政府債務風險。城市軌道交通投資巨大，運營成本高，不應盲目追求高標準，必須以經濟適用的方式進行建設，避免浪費。但是，對于提高軌道交通運營安全和服務水平的設施不能省，如電扶梯、出入口、站臺空間、換乘通道空間、逃生救援設施、消防安全設施等。
4）加強軌道規劃建設后評估，不斷提高軌道交通規劃建設水平
目前，城市軌道交通規劃建設的后評估機制尚未形成。雖然在新一輪軌道交通建設規劃中，都有對上輪軌道交通規劃實施的總結和評價，但內容都比較寬泛，難以起到實質性的指導和檢討的作用。因此，我們應該主動進行軌道交通規劃建設的后評估工作，從技術角度客觀、公正地評估軌道交通規劃、建設的效果和存在的問題，以指導后續相關規劃建設，不斷提高軌道交通的規劃、建設水平。
