土地是文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展中重要的關(guān)鍵詞，國家目前的用地政策對文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展有哪些影響？日前，國家發(fā)改委城鎮(zhèn)中心智庫喬副理事長發(fā)表了演講《文旅產(chǎn)業(yè)土地利用的新空間》。
土地控制數(shù)量擴張，提高土地利用率。
十八大以來，從新政策的整體來看，是控制數(shù)量擴張、提高土地利用效率。從十八大開始一直到今年的人民代表大會，這個趨勢都在進行。我們看到，2013《中央城鎮(zhèn)化工作會議》提出“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”，2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》又明確要求“嚴(yán)格控制城市便捷無序擴張”。
另外，國家也采取了新的措施，劃定城市邊界，劃定耕地邊界，劃定生態(tài)紅線。先從北京、上海、南京、杭州、廣州、深圳等14個特大城市和大城市著手，然后擴大到600個城市。劃定了以后，十年可以微調(diào)一次。那就意味著你不能隨意的擴大城市的邊界。
再看政府機構(gòu)的整合，這里的關(guān)鍵是規(guī)劃部門的重組。規(guī)劃部門整體上從住建部門剝離出來，從組織機構(gòu)上轉(zhuǎn)變職能思路。要解決什么問題呢？要從外延擴張型的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪績?yōu)化型的規(guī)劃，就是說規(guī)劃本身也要發(fā)生重大的變革。
剛才講了土地的情況，包括一些政策的變化，具有標(biāo)志性的意義。什么意義呢？擴張型的新城新區(qū)建設(shè)已經(jīng)進入尾聲了，城市發(fā)展將從面積、數(shù)量的擴張轉(zhuǎn)向品質(zhì)和功能的提升。
新導(dǎo)向鼓勵利用四荒地和集體建設(shè)用地發(fā)展旅游業(yè)。
新的導(dǎo)向方面，最近三年來，所有的政策是鼓勵集體建設(shè)用地、四荒地。搞什么？搞旅游、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體。
大家看，四部委去年12月出臺了一個新的政策：盤活存量和低效建設(shè)用地，嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模，用地面積控制在3平方公里左右。就是說你搞旅游、搞建設(shè)，搞特色小鎮(zhèn)和田園綜合體要嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，在存量上做文章，這是個非常清晰的政策目標(biāo)。
大家搞旅游的知道，62號文件是國務(wù)院一個非常有綱領(lǐng)性的文件（《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》[2015]62號）。這個文件發(fā)了以后，為了落實這個文件，主管部門、國土部等，又搞了一個關(guān)于支持旅游用地政策的意見（《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》[2015]10號）。其中最關(guān)鍵的是優(yōu)先安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，允許和支持利用農(nóng)村集體土地發(fā)展旅游業(yè)，這個政策非常的寬松，已經(jīng)打開了大門。
另外，在中央2018年剛剛發(fā)布的文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，允許政府利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，預(yù)留部分規(guī)制建設(shè)用地指標(biāo)用于休閑旅游設(shè)施。
不同區(qū)域的土地開發(fā)重點加速分化。
中國經(jīng)濟，各個區(qū)域經(jīng)濟在分化，人口流向在分化，土地利用也將出現(xiàn)重大的分化。
高價值地區(qū)的土地利用政策已經(jīng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)。所謂高價值地區(qū)，那就是大中城市周邊和東南沿海地區(qū)，這個土地價值非常高。比如說，講個簡單的例子，在溫州一畝建設(shè)用地400到500萬，這個在中西部是不可想象的。
中部地區(qū)的土地政策將聚焦農(nóng)村集體建設(shè)用地。大家看中部地區(qū)，這個特別重要。中部地區(qū)土地政策將聚焦農(nóng)村集體建設(shè)用地。伴隨著農(nóng)村三權(quán)分置的改革，農(nóng)村集體建設(shè)用地將成為旅游用地的主流。
另外，經(jīng)濟空間和城鎮(zhèn)人口收縮的東北、中西部一些地區(qū)不同類型的土地如何利用，建議各位認(rèn)真研究這個事。那相當(dāng)多的土地都是空了，“城中村”，大量的“空心城”、“空心辦事處”長期這樣嗎？不可能。
所以說，政策和市場的走向正在十字路口。所以，你要是再在那兒搞什么房地產(chǎn)，什么旅游地產(chǎn)之類的，這個可能是風(fēng)險非常大的。中國的人口流向發(fā)生了很大的變化。是機遇還是挑戰(zhàn)呢？建議不同類型的土地開發(fā)價值需要重新評估，這個可能是非常需要的。
農(nóng)村集體建設(shè)用地政策的重大調(diào)整。
除了剛才提到的政策外，還有一個特別大的政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地的政策。試點是從2015年開始的，從去年到今年有了實質(zhì)性的重大突破。關(guān)鍵是什么呢？最關(guān)鍵的是宅基地。因為宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，農(nóng)地永遠(yuǎn)是農(nóng)地，不能改變用途的。
農(nóng)村宅基地實行所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置。原來的政策是這樣的，宅基地不能入市，不能賣給城里人，不能搞經(jīng)營。所以說，導(dǎo)致農(nóng)民不能利用自己的土地分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的好處，也造成了農(nóng)民宅基地難以退出，浪費資源。但2018年中央1號文件指出：落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。
為什么我們有那么多宅基地，在那兒醞釀推不出來呢？體制問題。現(xiàn)在最大的亮點就是農(nóng)民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權(quán)，城市工商資本可以下鄉(xiāng)合作開發(fā)宅基地的使用權(quán)，這就是講的新空間，重點在這個地方。
農(nóng)村宅基地是未來最大的用地空間。
目前宅基地的三權(quán)分置政策正在實驗過程當(dāng)中。三權(quán)分置已經(jīng)定了，下一步是要解決這五個問題。
宅基地轉(zhuǎn)讓可否跨區(qū)域，這個村拿的地能不能跨到別的縣；
銀行能不能抵押貸款，現(xiàn)在全國有30多個試點正在進行銀行抵押貸款的試點。比如說江西有的已經(jīng)做得非常不錯了；
防止搞房地產(chǎn)，但可以建租賃房，這個政策也已經(jīng)有了；
如何轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)用地，這一步正在探索；
如何進行市場化交易。
估計在2019年末，幾大試點成熟以后，這幾大問題就開始破解了。宅基地制度在三權(quán)分置基礎(chǔ)上繼續(xù)改革、使用權(quán)可以入市交易，意義重大：一是止住鄉(xiāng)村衰敗、增加農(nóng)民收入，振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵一環(huán)；二是發(fā)展特色小鎮(zhèn)、田園綜合體，為鄉(xiāng)村旅游提供了最大的潛在用地。
這個制度的改革，開辟了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是在旅游產(chǎn)業(yè)，特別是鄉(xiāng)村振興背景下的旅游、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體。宅基地新政策及其后續(xù)融資政策的完善，為城市資本的下降開辟了道路。
農(nóng)村土地如何流轉(zhuǎn)、市場化？
通過政府獲得國有建設(shè)用地。國有土地我們習(xí)慣了從政府手里拿，但事實上，國有土地是政府先從農(nóng)民手里征過來。大家搞房地產(chǎn)都知道，國有土地除了住宅用地，還有工業(yè)用地，商業(yè)、旅游等事業(yè)發(fā)展用地、公共設(shè)施用地等，在我們國家有很多。旅游現(xiàn)在已經(jīng)變成一個非常引人矚目的行當(dāng)，但我們國家的分類標(biāo)準(zhǔn)還在二三十年前，所以這個可能將來旅游用地還是要重新分類一下，重新確認(rèn)到底應(yīng)該怎么搞。
從村集體手中獲得的集體產(chǎn)權(quán)土地。這是我要給大家推薦的新空間，注意，重點是從農(nóng)民手中、從村集體手中獲得土地，這意味著下一步就不一定從政府手里了。
集體產(chǎn)權(quán)土地有3種，承包地、四荒地和林地、集體建設(shè)用地。這三種集體土地現(xiàn)有的特點有三個：
產(chǎn)權(quán)歸集體，農(nóng)民只有承包權(quán)、使用權(quán)；
不能抵押貸款、不能向村集體經(jīng)濟組織之外的人和組織流轉(zhuǎn)出讓；
實行用途管制，非經(jīng)規(guī)劃和政府征用，集體土地不能轉(zhuǎn)換用途。
承包地，包括基本農(nóng)田、一般性農(nóng)田；四荒地和林地，這塊的體量也很大。集體體建設(shè)用地也分三類，第一類叫做經(jīng)營性集體建設(shè)用地，這個在整個集體建設(shè)用地當(dāng)中占比不超過10%，也不是很多，它現(xiàn)在可以直接入市；第二類，公共建設(shè)用地，就是學(xué)校、醫(yī)院等等，這是公共服務(wù)用地；第三類，也是最關(guān)鍵的，就是宅基地。剛開始就講，宅基地為什么有那么大的空間？因為農(nóng)民占了大量的宅基地，并沒有退出來，兩三億人進城，宅基地不減反增，這是下一步發(fā)展最大的土地紅利空間的所在。
農(nóng)村可用的資源是土地與農(nóng)村集體資產(chǎn)。那么，我們看了土地以后，再大體上分一下農(nóng)村目前可用的資源。因為搞鄉(xiāng)村振興也好，搞鄉(xiāng)村旅游也好，最基礎(chǔ)的就是把土生土長的很多資源旅游化、文化化。
農(nóng)村有資源型資產(chǎn)，包括土地、山泉河流等；農(nóng)村也有經(jīng)營性資產(chǎn)，就是集體經(jīng)濟，珠三角比較發(fā)達(dá)，比如有企業(yè)、旅游公司，是集體經(jīng)濟的；此外還有非經(jīng)營性資產(chǎn)，主要是用于公共服務(wù)，如集體經(jīng)濟組織出資的農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等設(shè)施等。三類資產(chǎn)分布不同，是農(nóng)村集體的主要財產(chǎn)。
那么下一步改革的方向，就是確權(quán)。
對于資源性的資產(chǎn)，確權(quán)以后，可以把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給想要的人，城市資本合作也好，買賣也好，都沒問題，同時貸款抵押，一旦試點成功，可以貸款抵押；非經(jīng)營性資產(chǎn)，確權(quán)估值后采用3P模式進行運營。這個我們搞鄉(xiāng)村旅游和特色小鎮(zhèn)和田園綜合體的時候肯定會遇到這個問題，因為一些基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，誰來建，這就有非常大的問題，這個你可以用3P模式。至于經(jīng)營性資產(chǎn)，確權(quán)后可以交易出讓合作經(jīng)營。
