本文通過借鑒國外農地綜合整治和建設管理的模式與啟示，提出我國農村土地綜合整治的優化路徑，科學規劃，合理優化農村全域空間布局；堅持生態優先，推進土地整治綠色發展；拓寬投融資渠道，創新土地整治激勵機制；引導農民積極參與，擴大土地整治范圍。

國外農村土地綜合整治和建設管理的模式與啟示

（一）國外農村土地綜合整治和建設管理模式

1. 德國農村土地整治模式。德國政府非常重視農村土地資源開發利用，早期德國主要將土地整治作為提升生產力、保障國家糧食安全的一項舉措，此后土地整治的目的為促進農地集約化發展。進入新世紀后，德國政府強調土地整治能夠拉近城鄉差距，有助于區域整體發展，并制定農業現代化、生態化的建設思路，注重鄉村整體規劃，強調可持續發展理念貫徹的重要性。其主要做法包括：首先從立法層面明確鄉村土地整治的規劃設計，早在1886 年就出臺與土地整治規范相關的法規，此后又先后頒布《土地整治法》等多項法規并不斷進行修正，以此消除因大幅擴大農地規模對生態自然的負面影響。其次，在土地整治和建設管理中重視生態保護，基于地形地貌、水文特性建造水源保護區、生態景觀區及經濟林種植區等，將生態環境保護與土地項目開發并行推進，為發展現代農業奠定基礎。再次，實現區域化綜合整治。以各地農村不同區域為單位，在綜合部門協作下，進行區域內的綜合治理，既挖掘農業發展潛力又重視農村旅游、休閑及康復等動能，達到農村土地綜合治理的目的。

2. 韓國農村土地綜合整治。1970年代，韓國由上至下所開展并大力推行的“新村運動”是一次全國性的土地綜合整治運動，將村作為基礎單元，在政策導向、資金支持下全面開展鄉村現代化建設，內容涉及農村人居環境改善、農戶收入增加等。這場運動中各級政府出臺相應措施，具體包括：首先，建立多元主體參與的綜合治理格局。韓國新村運動具有政民聯合的特點，其獲得顯著成績與政府部門、市場組織、社會單元共同參與和協調管理直接相關。其次，持續完善農村地區基礎設施，通過科學規劃和優化農民生產生活環境，為農村地區持續發展奠定基礎。

3. 日本農村土地綜合整治。日本人多地少，農耕傳統悠久但耕地面積規模較小，人均耕地面積低于一公頃。日本在發展中面臨地狹人稠的境地。為解決城市化引致的農村空心化等問題，順利推進農村土地整治，日本政府先后頒布推進《耕地整理法》《土地改良法》，通過引導城鄉土地有序開發、將分散的“巴掌”農地小田集中合并整理為標準農田，積極打造建設產業支撐、環境優美的特色農村。同時，日本政府同等重視農村土地與城市土地整治，通過建立跨部門協調的農村土地治理委員會，定期舉辦項目信息咨詢活動、農村交流學習會議以及村務活動討論等活動，暢通與當地民眾的對話機制的同時，不斷降低政府行政成本。總之，日本農村土地整治是一個系統性工程，重視農村人居環境與農業用地的協調發展，既保護農村耕地又促進農業、農村多功能發展。

（二）國外農村土地綜合整治的啟示

1. 打造多方合作參與的綜合治理格局。土地綜合整治項目需強調內部管理與外部治理相結合的重要性，為項目長期推行打牢基礎，進而確保項目可以獲得最佳效益。需要打造多部門協同參與的管理框架，明確土地綜合整治項目各方面職責權限，形成多部門聯動合作方案。該方案能展現政府主導、市場參與的特點，確保各治理主體可以在協調商議的過程中尋求利益平衡，構建多主體參與的治理格局，順利推進農村土地綜合整治。一方面，國外土地整治事在事前會頒布土地相關的法律法規，從土地利用、規劃建設與整治保護方面健全法律體系，在立法上做到有法可依，在實際操作層面上指導農村地區對土地進行多功能整治和規范化管理。另一方面，突出生態環境的重要性地位。國外土地整治旨在修復環境、保護生態，處理人類發展與自然環境的矛盾。生態修復與保護是土地整治的重要內容，從國家層面頒布土地整治的頂層設計方案，以農村地區發展為重點，優化農村生產、生活和生態條件。

2. 充分肯定農民主體地位，強化職業農民隊伍建設。

農村土地整治工作中，農民是主力軍，政府在規劃農村土地時，要挖掘農民參與土地綜合整治項目的積極性，尊重農民的意愿，使農民在主人翁意識推動下主動進行學習，在技能培訓活動中加強土地整治技能，從而形成一支進取心強、創新意識強、專業水平較高的新型職業農民隊伍。農民主體還可組建團體，鄉村土地整治的小規模工程建設和項目維護工作，鄉間農民主體自發踴躍參加，修護村莊水利工程，改良農村土壤問題。再者，政府部門還需設立專項基金，保障農村土地整治及職業化農民隊伍的培育。財政政策支持上，要保障農民的金融貸款權利，推進土地整治項目的實施，在貨幣政策上，要投入相關項目經費，培訓農民職業化隊伍建設，為土地整治及管理提供后續勞動力支持。

推進我國農村土地綜合整治的路徑

（一）科學規劃，合理優化農村全域空間布局

1. 基于鄉村可持續發展的目標導向，因地制宜制定土地整治方案。農村土地綜合整治需要突出區域差異化，提高項目建設規范性，確保土地綜合整治規劃可以服務于鄉村振興。在國土空間規劃之下，強調規劃引領，按照不同村莊實際情況，形成土地整治專項規劃方案。同時，土地綜合整治需對各項要素資源進行整體集聚處理，同時對一段時間內的其他工程項目進行統籌安排，確保土地綜合整治項目能夠得到穩定開展，為土地綜合整治目的實現打牢基礎。

2. 基于全域角度規劃引領農村土地綜合整治。與過往農地整理相比，土地綜合整治應從全局出發穩步落實相關政策，不僅能夠保障土地綜合整治工作效率，也可以確保獲得預期效益。在農村土地綜合整治規劃中，要從整體著眼，注重整治細節和階段性目標，在開展規劃設計時，各項目需多個部門共同參與，此時政府需展現出主導作用，協調各方力量加強協同配合，并盡可能征求了解各方想法和訴求，以形成最為科學、最為全面的規劃方案。

（二）堅持生態優先，推進土地整治綠色發展

1. 合理分布生態用地，為鄉村生態振興帶來推動力。農村土地整治能夠提升土地資源開發效率、修復農村生態污染、推動農村產業綠色發展。在推進農村土地整治的過程中，要堅持生態優化，強化生態整治意識，確保所實施的政策和方案均符合生態文明建設的要求。因此，要從全局層面出發進行規劃，提高項目建設規范性，合理分布生態用地，有力保護農村生態功能，為鄉村生態振興帶來推動力，確保農村生物多樣性得到維持、自然景觀逐步增多。

2. 從農用地整治、建設用地整治、生態修復等角度入手，強化綜合整治效果。農業可持續發展很大程度上依賴于農村土地資源是否能得到合理的開發利用，農用地整治的關鍵在于保障國家糧食安全，堅守耕地紅線，加強區域高標準農田建設，為新時期耕地保護工作開展提供支持。因此，鄉鎮政府、村委會需協調園地關系、增多農田基礎設施數量，按照地形地貌特點，結合土壤肥力，制定相應的農田整治建設方案。這些方案應包括土地平整、水利工程、道路建設等方面的內容，提高農田的生產力和經濟效益的同時，為農村居民提供更加宜居的生活環境。

（三）拓寬投融資渠道，創新土地整治激勵機制

1. 深度挖掘農村土地價值，帶動鄉村產業振興。農村土地綜合整治可以統籌規劃農村土地資源并深度挖掘其價值，是推動鄉村產業振興帶動農民共同富裕的有效途徑。因此，要綜合整治項目可以進行資金整合，將存量資金以統籌利用的方式集中推動土地資源開發，這些有限的財政資金可發揮拋磚引玉的作用，吸引社會資本參與農村土地綜合整治項目建設，并拓寬投融資渠道，以此為基礎活躍農村融資市場。再者，重視農村土地的生態價值。我國正在建設現代農村，而現代化的本質要求是實現人與自然和諧共生。在推行農村土地整治工作過程中，堅持山水湖林草沙一體化整治，開展生態廊道建設，優化調整林地、水域等生態用地布局，改善生態環境質量，將生態價值轉化為實際收益，滿足鄉村振興的要求。

2. 整合涉農資金。農村土地整治工作具有周期長且資金投入量大的特點，因此確保資涉農金充足顯得尤為重要。依靠財政投入和補助進行農村土地整治也是遠遠不夠，還需在市場上，調動各主體積極性，整合涉農資金。企業集結了社會資本要素的優勢，在解決社會問題中發揮重要作用。市場機制中可以引導企業自覺將資本要素投入農村土地整治領域中，拓寬社會企業融資渠道，調整各地土地收益，吸引民間資本、市場資本參與土地綜合整治。目前我國處于試點狀態下的一些整治項目在吸引社會資本時開始進行一定創新。利用國家政策性銀行、金融機構創建資金流動機制，加大對農村土地整治的資金支持，以此解決農村領域土地少和融資難問題，加快農村土地整治工作步伐。

（四）引導農民積極參與，擴大土地整治范圍

1. 充分發揮農民的參與熱情和積極性。在鄉村振興戰略實施中，農民可以發揮主體作用，同時農民也是人地關系的主要組成，能夠直接參與土地綜合整治。激發農民參與積極性，對農民在土地綜合整治項目中的活動進行引導，不僅可以決定該項目具體效益，也能夠推動鄉村振興戰略目標實現。因此，要通過進村入戶廣泛宣傳，成分聽取農民的意見和想法，激發農民參與的積極性和主動性，有序推進農村土地綜合整治，為農業農村現代化建設創造條件。

2. 擴大土地整治范圍。農村土地整治工作需與城鄉融合發展相協調，擴大土地整治范圍。因此農村土地整治工作要把握城鄉融合發展趨勢。首先，在城鎮化發展較高的地區，增加用地增量，凸顯“全域”特征，在擴大整治區域范圍的同時，按照國土空間規劃要求，統籌不同類型的土地轉化和用途。其次，綜合評估土地價值與屬性，結合土地供需狀況平衡土地征收與用地。要時刻確保農村耕地不減，堅持農村耕地占補平衡原則，合理解決農村集體留用地、村民未建宅基地及以村集體組織名義代征土地的問題，協調好農村土地整治要求和農民用地訴求，實現政府、村集體組織與村民多方利益共享。再次，自下而上綜合考慮發展訴求，優化農村土地整治布局。農村土地整治要考慮農村發展的多方面，既要滿足農業用地，又需符合農村生態、旅游發展，實現更好的鄉村發展。

小結

土地綜合整治是通過土地規整推動小田變大田、碎田散田變整田的有效方式，尤其是可以推動山區丘陵地帶碎片化零星化零散化“巴掌小田”“斗笠田”可以變成連片整片“高產田”，有助于挖掘耕地生產潛力，讓“糧田”變高產穩產“良田”，對土地規模化經營、土地產出效益提升、糧食生產降本增效及增強農村發展活力具有重要的現實意義。隨著時代發展和農村用地結構逐步調整，加之城鄉二元體制影響，農村土地資源開發面臨困境，土地利用效率偏低、整體空間布局不合理，且農業生產經營主體競爭力不強，對美麗鄉村建設、農村經濟發展造成影響。近些年，一些地方在推動土地綜合整治試點的過程中獲得成績，因地制宜探索形成滿足當地長效發展的方案，但從整體層面而言，農村地區仍存在空間布局優化程度不高、多產業融合發展困難、各主體參與積極性不足、建設用地指標較為緊缺等現象，這不造成人地關系沖突顯著，也對農村產業結構轉型升級、生態系統修復完善造成影響，不利于鄉村治理工作高效進行。因此，需要健全農村土地綜合整治體系，有力促進鄉村振興，依托政策優勢和項目優勢，統籌農村土地資源科學開發與合理應用，為我國農村地區經濟發展和社會進步奠定堅實基礎。(作者：湯石雨)