平急兩用，作為公共基礎設施的建設標準，已經逐漸在全國推廣開來。用“平急兩用”理念審視我國的各種數字治理平臺，發現它們普遍存在能用但不好用、平臺與組織整合不到位、平急轉換能力差、意外事故頻發、安全冗余不足等問題。
一、“平急兩用”理念審視下數字治理平臺存在的問題
運用“平急兩用”理念審視現有的數字治理平臺，發現存在以下問題：
（一）很多平臺都處于“能用但不好用”狀態
“平時好用、戰時管用”的公共設施建設的基本標準。管用，就是能用。筆者認為可以把“平時是否好用、急時是否能用”作為數字治理平臺的評判指標。所謂好用，指的是功能齊全、服務到位、操作簡單、不存在明顯障礙；所謂能用，指的是只要能用就好，因為遭遇重大危機情形時不宜對公共設施提出過高要求。可見，“平時好用”的標準比“急時能用”的標準要高。平時要求不僅是能用，更要好用，而急時只要能用即可。當我們據此來評價我國的數字治理平臺時就會發現，實際上很多平臺都是能用但不好用，基層公務員和廣大群眾對這些平臺的滿意度較低。國務院發布的《2020年政府網站和政務新媒體檢查情況通報》顯示：湖北省“荊門市人民政府”移動客戶端安裝后無法打開；上海市楊浦區“睦鄰延吉”移動客戶端各頻道內容為空白；國家糧食和儲備局“國儲廣東”微信公眾號自201７年開通以來只發布了６條信息；此外，抽查的政府網站中52.3％存在辦事指南不規范、內容不完整等問題，企業和群眾在線辦事、咨詢政策存在困難。在這種情況下，倘若還有其他渠道可選，群眾通常會放棄使用，從而導致平臺淪為“盆景”。
（二）平臺與科層并行，技術與組織整合不力
在政府治理數字化轉型過程中，新興技術與科層制組織的關系也在悄然發生變化。一方面，大數據、云計算等技術的普及逐漸改變了公共組織的形態，另一方面，公共組織也在不斷吸納各種新技術。理論上，技術與組織應該是一種雙向互嵌互構關系，兩者經過長期的互動和磨合，最終將走向高度整合，成為全新的綜合體。然而，當前的數字治理離互嵌互構、有機融合的理想狀態差距較大。雖然我們已經充分感受到了變化正在發生，一個又一個數字平臺如同雨后春筍般涌現，但體制機制層面的改革依然任重道遠。成立數據資源管理局、設置數字專員崗位等措施初見成效，但并未從根本上改變數字平臺與科層制組織各自獨立的局面。在組織—技術互嵌迭代過程中，數字治理呈現出“人防”與“技防”重疊、數據與管理分離、治理要素“碎片化”的新特征。不管在平時還是在急時，始終存在著兩套人馬、兩種運作機制。也許其中會有少量滲透結合，或者在上級指揮層面實現了有限統一，但總體上沒有整合到位。這就意味著一旦發生重大危機，數字平臺大概率會被廢棄。
（三）平急轉換能力較差，應急功能開發遲緩
平急兩用，單從字面上來理解可能會造成誤解，比如有人認為只要保證在平時能用在急時也能用就可以了。這種錯誤認識表明，公共基礎設施的平急轉換能力容易被人忽視。如果是大型建筑，必須確保急時沒有被占用、挪用，能夠馬上被用于應急救援；如果是其他設施，則要求經過簡單改造或者不需要經過改造就能立刻投入使用。數字治理平臺作為一種展示形態，其背后離不開大網絡、大數據、大系統、大設備支持。那么，在遇到公共危機時它們能夠迅速發揮應有的作用嗎？近年來的幾次危機事件作為“照妖鏡”或者“放大鏡”，已經給出了答案。鄭州遭遇特大暴雨后，智慧交通失靈，整個城市近乎癱瘓，投入數億元打造的“城市大腦”形同虛設。新冠疫情暴發時，武漢的“智慧城市”在疫情防控過程中幾乎沒有起到任何作用。等全國疫情進入中后期，數字技術才開始真正發揮了一些作用。雖然國內不少地方政府大肆宣傳數字抗疫的功勞，但是依然難以掩蓋平急轉換之間存在超長時滯的尷尬事實。
（四）技術故障、系統崩潰、平臺失靈等意外頻發
數字治理平臺與大型公共建筑的一個明顯區別是前者不僅需要項目前期的建設更離不開后期的運營維護，而后者如果不是“豆腐渣工程”的話在建成以后通常不需要頻繁維護。這就意味著數字治理平臺應該時刻保持穩定運行狀態。但是，很遺憾，現實中數字治理平臺意外“罷工”的現象屢見不鮮。最為常見的主要有三種：第一種是響應時間過長、卡頓但仍然能夠使用，這種情形考驗的是基層公務員和群眾的耐心，對中高層地方領導影響較小；第二種是由于短時間內訪問量過大導致系統崩潰，經過擴容優化很快就能恢復正常，但在急時會造成許多社會問題；第三種是由于云端服務宕機引發終端系統失靈，雖然屬于小概率事件但后果較為嚴重。觀照現實，許多平時“不好用”的平臺都屬于第一種情況，而在疫情時期諸如東軟公司研發的核酸檢測系統多次崩潰、十余個省市健康碼系統多次崩潰等都屬于第二種情況。第三種情況最不該出現，但出現的次數其實也不少。以中國第一大云服務供應商阿里云為例，其在201８年６月、201９年3月、2022年12月都出現過宕機事故，2023年11月12日、11月2７日又連續兩次出現大規模異常，不僅導致國內許多企業和地方政府業務停擺，甚至波及到了新加坡、美國硅谷、印度孟買、英國倫敦、韓國首爾、馬來西亞吉隆坡、德國法蘭克福、阿聯酋迪拜、日本東京、印尼雅加達、菲律賓馬尼拉、泰國曼谷等國家和地區。
（五）安全冗余不足，容災備份系統普遍缺失
倡導平急兩用，是風險挑戰常態化的必然要求。盤點進入21世紀以來我國所發生過的那些重大公共危機事件可以發現：意外總是會不期而至，一次大考過關并不能保證每次大考都過關。因此，必須要安不忘危、治不忘亂，夯實防患于未然的基礎，增強“安全冗余”意識。所謂“安全冗余”，就是對可能的風險做出制度性防御，用多重防備增加系統的可靠性。“安全冗余”不僅應內化于意識，更要外化為制度。數字治理平臺在平時算得上是應對挑戰的高招，但未必就是防范風險的先手。縱觀國內這些數字平臺，大多數都存在安全冗余不足的問題。同時，缺少容災備份系統也是數字治理平臺普遍面臨的困境。所謂容災備份，指的是在異地建立并維護一個備份存儲系統，利用地理上的隔離來提高應對危機的能力。容災備份常見的有本地備份、異地熱備、異地互備、云備份等四種方式。鑒于平臺上云之后具有天然的備份能力，許多政府部門根本就沒考慮過異地備份。對于云技術的過度自信，在實踐中已經引發過不少社會風險。譬如近年來在多個城市都發生過的自然災害，一旦遭遇停電斷網，幾乎所有平臺都會陷入癱瘓。此外，像陜西省西安市2021年夏季由于種種原因停電事故頻發、山西省垣曲縣2023年底因為凍雨斷電三天等意外情況，也對數字治理平臺的應急能力提出了更大挑戰。
二、數字治理平臺達不到“平急兩用”要求的原因
數字治理平臺難以滿足“平急兩用”要求的原因是多方面的。在此，筆者僅從技術、政府、企業及其相互關系的角度進行探討。
（一）技術水平限制
習近平總書記強調要“堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰”。數字技術無疑就是一種關鍵核心技術，而關鍵核心技術的發展有著自身的基本規律。現有研究成果表明：數字技術的發展至少包括三個階段，第一個階段從原理到原型，第二個階段從原型到產品，第三個階段從產品到規模市場，每個階段分別需要3—5年的時間。并且，技術的發展并不是連續突破的，經常會在某個階段或某個水平上長期停滯不前。另外，根據阿奇舒勒ＴＲＩＺ進化理論中的生命周期論，技術產品可以分為嬰兒期、成長期、成熟期和退出期。以此觀之，當前我國的數字產品僅僅屬于成長期，離技術成熟還相距甚遠。所以，數字治理平臺難以避免地會出現各種問題。只不過它很幸運，滿足了國家戰略需要，目前處在風口上。但是，技術必須接受實踐和時間檢驗，未來會怎樣現在難以預料。倘若未來量子計算全面替代傳統計算，那么中國的治理技術有可能被長期鎖定在數字化軌道上，被美國的量子化治理遠遠拋在后面。
（二）商業利益侵蝕
雖然社會各界都知道當前的數字技術水平還有待提高，但這并不妨礙數字治理平臺在全國遍地開花。官員對于政績的渴望與互聯網企業對于業績的渴望一旦耦合起來，便會成為一股勢不可擋的潮流。“官場＋市場”，形成了數字化改革的合力。在中央層面頂層設計缺失的形勢下，地方主政官員如果政治意識不強，就可能會放任資本侵蝕權力、商業利益侵犯公共利益。事實上，在數字化改革初期，由于國有企業技術水平較低，地方政府在建設數字治理平臺的時候不得不高度依賴個別民營企業和外資企業。公關、游說、低價中標、不正當競爭等屢見不鮮。同時，由于政府內部缺乏懂技術的專業人才，造成政企合作過程中產生了嚴重的信息不對稱，力推數字化的官員很容易被提供數字技術的企業蒙蔽。其結果，斥巨資建設的數字治理平臺往往在性能上差強人意：有的平臺接口不穩定、有的無法支持過大的并發訪問量、有的遭受惡意攻擊陷入癱瘓……而且，云服務供應商、軟件供應商、安全運維供應商等幾類企業經常捆綁起來以強強聯合的姿態去競標，平臺頻繁崩潰卻互相推諉扯皮。更有甚者，因為業務繁忙，中標以后層層非法轉包，最后由一些技術差、設備差、沒經驗的小企業以極低的成本建設完成，其質量自然也就難以得到保證。
（三）建設資金不足
預算約束，是建設數字治理平臺面臨的首要問題。一方面，地方官員要應對審計監督，如果平臺項目預算過多，那么審計就很難通過。在平急兩用理念尚未推廣到數字治理領域之前，許多地方都是花錢建一個數字化“盆景”，彰顯政績，方便參觀。故此，數字治理平臺的建設成本彈性較大，從幾十萬到數億元不等。假如某地的項目預算遠超其他地區同類項目，就會導致解釋不清。另一方面，我國不少地區的債務水平長期居高不下，政府財政收支結構堪憂，確實沒有太多的資金去搞數字化。有學者基于“資源—壓力”模型指出，我國地方政府的數字化轉型受到資源和壓力兩大因素的影響，經濟發達地區因為資源條件充足而開啟數字化，欠發達地區則是在社會政治壓力之下被迫數字化。此類相關研究揭示出了部分地方政府在數字化趨勢下的窘境，但并沒有注意到數字化轉型成本之高就連發達地區都難以承受。數字平臺并不是建成就萬事大吉了，后續每年的數據存儲費、運營維護費、功能場景優化費、版本更新迭代費等各種開支要比建設費本身高出許多，且不能中斷，中斷就意味著報廢，沉沒成本極大。有的地方政府為了回流資金，故意排斥外地企業，把項目交給本地互聯網公司，希望實現財政資源從左手到右手的“內循環”。這種做法可能又為項目質量埋下了隱患。
（四）組織慣性過大
在數字化轉型進程中，實現數字技術與政府組織的有機融合，再造政務流程，優化行政體制，是數字化的應有之義。然而，踐行起來并不容易。建設數字治理平臺相當于啟動組織變革，組織變革會受到組織慣性的制約。學術界通常認為，僵化的組織慣性包括惰性、剛性、抗性三個要素，都會對組織變革產生阻礙。另有研究指出，組織在開展數字化活動時，會受到認知、行為和模式等方面慣性的影響。組織的數字化轉型過程需要經過數字化探索、數字化提升和數字化賦能三個階段，而在這三個階段，需要依次克服認知慣性、行為慣性和模式慣性。數字治理平臺的建設和運行，離不開“一把手”的重視和推動，離不開中層的理解和支持，更離不開基層的配合和使用。如果中層部門壁壘林立，數據無法有效整合，平臺功能嚴重受限。如果基層出于主觀或客觀原因機械地應付平臺使用要求，造成平臺與人的關系緊張，不僅達不到技術賦能的目的，反而會催生“指尖上的形式主義”。數字化是一場重大的組織變革，它會在客觀上造就受益者和受損者。倘若動員不足、考慮不周或者未能采取有效措施克服組織慣性，及時建立新型組織文化，都可能會導致政府治理數字化轉型失敗。
（五）政商關系異化
政商關系是影響數字治理平臺項目的一個關鍵因素。自古以來，政府官員與商人的關系總體上呈現出依附性特征。近年來，一些地區資本無序擴張，企業的力量幾乎要凌駕于公權力之上，政商關系出現了新的變化。根據資源依賴理論，政商雙方可以通過勾結或合作實現優勢互補、各取所需，極有可能會損害公共利益。針對我國政商關系長期存在的弊病，習近平總書記提出了“親清新型政商關系”，倡導政府官員與企業家良性互動。遺憾的是，現實中有不少官員和企業家雖然規避了個體交往中的行賄受賄風險，卻又衍生出政府部門與企業組織間非法交換關系，并且形式越來越隱蔽。其典型表現有三種：一是壟斷，權力壟斷與資本壟斷成為共生關系，政企雙方深度綁定，聯手穩固領先地位，在建設數字治理平臺時用單一來源采購取代公平競標；二是數據換平臺；三是市場換平臺，技術企業免費或低價提供平臺，政府部門則幫助其拓展其他業務。2023年７月11日，中央紀委國家監委公開通報十起加重基層負擔的形式主義、官僚主義典型問題，其中點名批評了山東省嘉祥縣市場監督管理局。該局以強制轄區內商戶參加某技術企業培訓的方式，違規向群眾轉嫁攤派本縣市場監管業務信息平臺建設費用。政商關系異化，嚴重擾亂了數字治理平臺建設項目的供求關系和市場秩序，阻礙了技術進步和數字治理效能的提升。(作者：鄭春勇 王雨 劉宇暢)
