本文圍繞如何更好推進民營企業參與PPP項目，從正確理解政策原旨、準確把握清單標準、精準界定民營企業、切實落實遴選機制、強化法治意識統領PPP模式等方面提出意見與建議，供同業研討。
一、正確理解新機制下鼓勵民營企業參與的政策原旨，充分激發民營企業在PPP領域的投資活力
習近平總書記高度重視發展民營經濟、促進民間投資有關工作，多次強調黨中央始終堅持“兩個毫不動搖”“三個沒有變”，始終把民營企業和民營企業家當作自己人，明確要求激發民間資本投資活力。但在PPP模式過去的十年里，民營企業“入場難”“進場亂”等各類問題為社會各界所詬病。據明樹數據統計，2015年新增PPP項目中由民營企業牽頭的項目數量能占到項目的51%左右，2019年降至38%，此后一路下滑，到2022年僅占18%。民營企業投資PPP項目早期盲目冒進，后期則多遭遇“旋轉門”“彈簧門”甚至“沒門”的困境。同時，部分民營企業即使入場后也面臨著地方政府、金融機構等的區別性、歧視性對待，往往容易引發融資難、付費拖欠等問題，導致企業步履維艱、頻繁爆雷，引起中央政府的特別關注。因此，當前PPP新機制最大程度鼓勵民營企業參與是進一步貫徹落實黨中央、國務院決策部署的具體舉措，是PPP堅持初衷、回歸本源的重要體現，可以預見過去主要由國企主導PPP項目的現象在未來將逐漸轉變為國企與民企并存，各展其長，各得其所。
在新機制下，各方必須正確理解政策本源原旨，摒棄舊機制下把PPP作為主要融資工具和追求施工業績的錯誤觀念，真正將投融建營一體化理念貫穿其中，并且更重視項目的運營服務與可持續性。從PPP項目原旨看，政府本身不可能也不應該兜底投資收益，而是倡導投資人依托其強投資強運營能力獲得合理收益回報；同時，央企、國企應該聚焦主業，針對PPP項目，地方政府不能有狹隘門戶思維，總想“擦邊”“越軌”安排本域國企或平臺“關門自P”，隱債高筑。民營企業雖在社會關系、企業財力、融資授信等方面可能略遜色于國有企業，但在挖掘市場需求、高效配置資源、提高運營效率等方面則具有比較優勢。特別是2004年原建設部在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等六大領域全面推行特許經營改革之后，實踐成效顯著，成功培育了一批具備專業實力的民營企業。因此，應當充分發揮民營企業在某些領域的技術、管理和創新優勢，尤其是市場化程度較高、公共屬性較弱的環保、旅游、物流等領域，積極創造條件支持民營企業主導參與；對于投資規模巨大、建設難度很高、自然壟斷屬性很強的鐵路、地鐵、機場等一些特殊領域項目，當前民營企業尚不具備優勢的，允許國有企業參與，民營企業則可以采用聯合體等方式逐步嘗試介入。可以預期在新機制鼓勵民營企業回歸的大背景下，國有企業和民營企業合作，相互吸收對方的優勢，強強聯合，通過技術創新、商業模式創新、合作模式創新實現雙贏的情況應該會繼續增多。
由此可見，新機制明確優先選擇民營企業參與，在進一步激發民間投資活力，調動民間投資積極性，推動民間投資結構持續優化調整的同時，也可以遏制地方政府、國企通過“自循環”導致新增政府隱性債務，通過激發市場經營主體的新動能，為PPP新時期的健康發展奠定更為堅實的基礎，相信未來民營企業在PPP發展中將扮演著更為關鍵的角色。
二、準確把握新機制下鼓勵民營企業參與的清單標準，最大程度調動民營企業投資的積極性
由于PPP模式適用的領域眾多、情況復雜，新機制文件采用不完全列舉法，按照三類九大領域30個細分行業制訂了支持民營企業參與的項目推薦清單，并按照市場化程度、公共屬性、是否涉及國計民生國家安全等特點對民營企業持股比例下限進行了規定，清晰明確地傳遞了積極創造條件、鼓勵支持民營企業參與PPP的堅定信號。總結歸納起來，新機制文件首次推出的支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單具有三個重要特點：一是不完全列舉形式。允許各地參照清單精神探索行業更廣泛、體量更大的符合特許經營基本要求、適宜民營企業參與的PPP項目；二是動態調整。國家發展改革委將結合實施過程情況以及社會經濟發展新形勢，適時對清單進行動態調整；三是因地制宜。清單只作原則性約定，不搞一刀切，地方政府應根據地方實際指導明確標準。在此背景下，為貫徹新機制文件精神，結合地方實際更好地推進民營企業參與，各地也在積極研究出臺各種形式的標準規范，以便更好地指導政府、特許經營者、金融機構、咨詢機構等各參與方能夠更準確地把握清單標準和實施要求。
作為具備較好使用者付費基礎的收費公路項目是PPP新機制應用的一個比較典型的領域，以此為例，新機制文件按照“投資規模大、建設難度高”的標準，將收費公路分為“民營企業股權占比原則上不低于35%”和“積極創造條件、支持民營企業參與”兩類。但對“投資規模大、建設難度高”國家層面并無明確標準，4月8日國家發展改革委投資司在PPP新機制政策解讀會議中明確提出應由地方政府根據本地情況對“投資規模大、建設難度高”的認定標準進行統一規定并向社會公開，作為明確民營企業持股比例的重要評判標準。為此，近期甘肅省、四川省、天津市等多地交通運輸部門以及大連市人民政府等地方政府結合地方實際，陸續發布關于收費公路PPP項目分類標準征求意見稿或試行文件，分別從建設里程、地形復雜程度、技術復雜程度、投資規模、征地拆遷費用占比及其他相關工程內容等方面考慮，明確對“投資規模大、建設難度高”提出了劃分標準。隨著PPP新機制的深度推進，諸如此類的地方政府統一規定還將會不斷被推出。
三、精準界定新機制下參與PPP項目的民營企業性質，保障民營企業在各類PPP項目中能夠各施所長
民營企業隨著民營經濟一道近年來在我國各大政策文件中經常被提起，例如2023年《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》就明確提出優化民營經濟發展環境，引導民營企業踐行新發展理念，依法保護民營企業產權和企業家權益等要求。但“民營企業”只是在我國經濟體制改革過程中產生的特定概念，我國現有法律規定并沒有對“民營企業”作出權威定義，通常習慣將所有非公有制內資企業都稱之為民營企業。然而在PPP新機制下，如何精準界定民營企業，就成為有效落實“最大程度鼓勵民營企業參與”新要求的關鍵，一旦走偏走樣將后患無窮。清華大學投融資政策研究中心曾給出“可以通過排除法進行認定，即除國有獨資企業、國有控股企業和外商投資企業外的其他企業均可考慮認定為民營企業”的建議，這也符合國家發展改革委投資司的政策宣講精神，目前社會各界也普遍以此為準繩。
例如貴州某縣五個城鄉供排水一體化建設項目特許經營權于2024年4月16日至22日先后發布公告，中標人均為該縣事業單位金融和國有資產發展中心的全資子公司，公告一經發出引起全社會熱議，最終因中標人與新機制要求不符，于4月25日發布終止公告。再以廣西某工業園區水質凈化廠特許經營項目為例，2024年4月11日發布中標公告信息，該項目中標人穿透股權來看實為國有控股上市公司，該項目的中標似乎又踩了PPP新機制文件“環保領域的污水處理新建（含改擴建）項目，民營企業股權占比原則上不低于35%”的紅線，于是該項目在4月19日又發布了終止公告。這些案例也一定程度上為特許經營者主體界定不清的此類項目敲響了警鐘。因此，各地在具體項目的實踐中需要精準界定民營企業，避免因特許經營者主體不適格、不合規而導致項目被迫終止、無法繼續推進實施，或者成為后續審計與追責風險隱患等。
四、切實落實新機制下民營企業可以公平參與的遴選機制，確保特許經營者的競爭程序合規有效
新機制文件出臺之后仍不斷有國有企業中標清單中應由民營企業獨資或控股或民營企業股權占比原則上不低于35%的特許經營項目的中標公告，也不斷有國有企業中標特許經營項目被廢標或終止的公告，短期的亂象頻出對PPP新機制的執行顯然是一種“挑戰”，也容易造成在各地實踐中對新機制的曲解和誤導，必須及時糾偏，以正視聽。為民營企業參與PPP項目創造公平競爭的環境，消除隱性壁壘，確保一視同仁，保障民營企業與其他投標人平等公正競爭，是實現“最大程度鼓勵民營企業參與”的重中之重，地方政府應當嚴格按照《招標投標法》和新機制文件的規定，通過公開招標等競爭性方式選擇特許經營者，應當在招標文件中明確特許經營者的主體資格要求和對民營企業持股比例的要求。例如大慶市東風污水處理廠項目特許經營招標公告在投標人資格要求中就明確提出“本項目要求民營企業（或外商投資企業）股權占比不低于35%”，并要求投標人提供合法有效的證明材料和承諾書。此外，4月8日國家發展改革委投資司在PPP新機制政策解讀會議中曾提出對民營企業參與的給予適當加分，這也符合新機制要求。如果在未設置不合理招標條件、公平公正合理招標的情形下，無符合條件的民營企業響應而發生流標的，4月8日的解讀會議中明確提出在后續招標中可考慮遴選符合條件的國有企業作為特許經營者。但在此過程中，必須警惕兩點：一是重新招標應當與首次招標的基本條件一致，不得為國有企業中標量身定做招標條件，明顯排斥民營企業；二是地方本級國有獨資或控股企業（含其獨資或控股的子公司）仍不得作為特許經營者參與。
五、以契約法治精神公正處理新舊機制轉換遺留問題，提振并堅定民營企業參與PPP項目的投資信心
由于過去十年民營企業投資PPP失敗案例較多，地方政府“單方毀約”“新官不認舊賬”，借種種理由不付費或拖欠付費，乃至粗暴中止項目等情況常有發生，當前民營企業對PPP的興趣和信心幾近谷底；何況當下融資難、歧視性對待、不公平競爭等問題還沒有得到完全解決，更加劇了民營企業的不安與畏縮情緒。在目前的條件下，很難期望民營企業會像2014年剛推廣PPP時那樣踴躍積極而上。但不可否認，在當前內外經濟環境下行的大背景下，PPP項目對于民營企業來說，相對還屬于比較穩定、可靠的投資機會，如果地方政府在項目履約中能夠充分體現公正公平有保障的契約法治精神，那將會大大穩定并提振民營企業參與PPP項目的信心。
當前我國正處于PPP新舊機制轉換的關鍵時期，雖然中央政府的系列文件對存量項目分類處理和PPP新舊劃斷進行了明確規定，但對于舊機制遺留問題的處理還是一件非常棘手的事情。針對既往項目遺留問題，如果地方政府能夠以契約法治精神予以公正協調處理，那么隨著民營企業對政府履約擔憂的消解，穩了“民心”，漲了“熱情”，新機制“最大程度鼓勵民營企業參與”的目標才有可能得以落地實現。
2023年8月，國家發展改革委印發《關于完善政府誠信履約機制優化民營經濟發展環境的通知》就明確提出要加強政府誠信履約機制建設，著力解決朝令夕改、新官不理舊賬、損害市場公平交易、危害企業利益等政務失信行為，增強民營企業投資信心，并且將政府部門在招商引資、政府與社會資本合作、產業扶持等領域與民營企業簽訂的各類協議、合同中的違約毀約行為納入政府部門違約失信范圍。因此，政府治理樹立法治理念和契約精神非常重要，建議地方政府應當遵循法治契約精神，按照性質不同分類妥善公正處理既往PPP項目：一是對于合規項目，應當按合同依法嚴格履約，及時按效付費，保障政企合作關系持續、穩定、健康；二是對于需要整改完善項目，應當充分友好協商，最大限度消除分歧，制定穩妥有序處置方案，確保整改規范到位后能夠繼續實施；三是對于需要終止解除PPP合作關系項目，應科學正確界定主體責任，依法給予適當的救濟補償，切實保障各方的合法權益。在PPP新機制背景下，應讓民營企業切實看到政府的守信、法治、公平、公正，從而更加堅定地參與PPP項目。
六、結束語
“最大程度鼓勵民營企業參與”這一重要舉措將推動PPP新機制全面回歸本源，也將為確保PPP項目規范發展、陽光運行奠定制度性基礎，對規范實施PPP新機制、強化新政策執行效力意義重大。但不可否認，鼓勵和支持民營企業回歸PPP新機制仍任重而道遠，正確理解新機制文件的精神和要領，創造公開公平公正的競爭環境，有效提振民營企業對PPP新機制的信心，更好更快地推動民營企業積極廣泛參與PPP項目，是當下PPP各參與方都應當深入思考、積極探索和正確踐行的現實主題。(作者：傅慶陽)
