一、國(guó)外PPP模式發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%，接下來(lái)是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)占11.4%。美國(guó)和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8％，非洲和中東地區(qū)PPP名義價(jià)值為315億美元，占全球份額的4.1%。

需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補(bǔ)充，僅在能夠更好的實(shí)現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出，即便是PPP運(yùn)用較為成熟的英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家，PPP投資占公共投資的比例也不超過(guò)15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營(yíng)部門(mén)交付，但只有約10%-15%是通過(guò)PPP方式提供。

二、國(guó)際PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式及融資模式

與其他運(yùn)作模式相比，PPP模式有顯而易見(jiàn)的優(yōu)點(diǎn)：公共部門(mén)和私人部門(mén)可以發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏；可以彌補(bǔ)公共部門(mén)資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力；同時(shí)PPP模式一般周期較長(zhǎng)，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識(shí)別項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。從國(guó)際PPP的實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目成功的核心在于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。本部分將從運(yùn)營(yíng)模式、融資模式的角度，并結(jié)合案例對(duì)國(guó)際通常采用的PPP模式進(jìn)行討論。

三、對(duì)中國(guó)開(kāi)展PPP模式的啟示

1.合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。對(duì)任何一個(gè)PPP融資項(xiàng)目來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程。政府部門(mén)和私人部門(mén)都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測(cè)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)方案。對(duì)于不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

2.公平的利益分配機(jī)制。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營(yíng)合同中的利益分配問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，以規(guī)避合作過(guò)程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)；而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動(dòng)力。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會(huì)損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合作破裂。

利益分配機(jī)制設(shè)計(jì)好后，還需要政府和私人部門(mén)簽訂完善的協(xié)議來(lái)約束雙方行為。同時(shí)，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門(mén)利益。PPP項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大。如果沒(méi)有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門(mén)利益，PPP模式難以有效推廣。通過(guò)立法等形式，對(duì)私人部門(mén)利益予以保障，才能吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入。

3.契約精神。政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除社會(huì)資本顧慮的首要條件。

所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟(jì)所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現(xiàn)為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項(xiàng)目需要政府與企業(yè)長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹(shù)立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。國(guó)外很重視PPP合同范本的制定，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問(wèn)題可依章辦事。

中國(guó)地方政府部門(mén)在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問(wèn)題。“合同是張紙，簽完隨時(shí)改”，政策隨意性風(fēng)險(xiǎn)非常大。這種政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進(jìn)，中國(guó)政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個(gè)透明公開(kāi)、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。

4.政府監(jiān)管。政府監(jiān)管也是政府和私人部門(mén)合作關(guān)系中的重要內(nèi)容。倫敦地鐵項(xiàng)目失敗原因之一便是政府監(jiān)管不力。由于私人部門(mén)在運(yùn)營(yíng)方面有先天的信息優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目需要進(jìn)行重大調(diào)整（如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)）時(shí)，政府部門(mén)往往面臨信息不對(duì)稱(chēng)的尷尬境地。因此要求政府必須在全項(xiàng)目周期對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，以掌握項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)信息。此外，由于PPP項(xiàng)目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過(guò)監(jiān)管來(lái)督促私人部門(mén)提高服務(wù)水平。

監(jiān)管方式可以是直接進(jìn)行監(jiān)管（包括聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管）；也可以通過(guò)績(jī)效考核的方式進(jìn)行監(jiān)管，如根據(jù)私人資本提供的服務(wù)水平來(lái)決定補(bǔ)貼金額等。監(jiān)管需要政府對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)具有一定參與，了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、遇到的困難，從而對(duì)政府的管理和專(zhuān)業(yè)水平提出了更高的要求。中國(guó)政府需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，從以往與私人部門(mén)合作中的主導(dǎo)地位退出，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。

5.確保私人部門(mén)盈利但不暴利。確保私人部門(mén)的利益是吸引投資者的關(guān)鍵，政府部門(mén)一方面要保持項(xiàng)目回報(bào)率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報(bào)率不能過(guò)高。在純公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于沒(méi)有收入或收入不能彌補(bǔ)投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門(mén)以補(bǔ)貼；在項(xiàng)目之初，政府部門(mén)和私人部門(mén)會(huì)對(duì)收益有預(yù)期，當(dāng)實(shí)際運(yùn)營(yíng)中收益不達(dá)預(yù)期時(shí)（如法西高鐵項(xiàng)目），政府部門(mén)應(yīng)按承諾給予補(bǔ)貼。

另一方面，政府部門(mén)應(yīng)通過(guò)相應(yīng)機(jī)制設(shè)計(jì)約束私人部門(mén)的過(guò)高收益。私人部門(mén)過(guò)高收益一方面體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)中獲得超額收益：如果是由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，應(yīng)適當(dāng)調(diào)低補(bǔ)貼金額；如果是由于運(yùn)營(yíng)商提高生產(chǎn)效率，可以允許其享受3-5年的超額收益以作為提高生產(chǎn)力的獎(jiǎng)勵(lì)。過(guò)高收益還體現(xiàn)在存量項(xiàng)目的溢價(jià)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?dǎo)致使用者付費(fèi)價(jià)格面臨上調(diào)壓力從而侵害公眾利益。政府部門(mén)應(yīng)制定相關(guān)約束條件限制存量項(xiàng)目的溢價(jià)轉(zhuǎn)讓。

6.設(shè)立國(guó)家PPP基金。PPP基金可以通過(guò)債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場(chǎng)融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國(guó)家成立PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金，積極分享成立與運(yùn)營(yíng)PPP基金和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)基金的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。PPP基金的主要作用是通過(guò)股權(quán)投資，解決項(xiàng)目初期遇到的資金難題，同時(shí)起到撬動(dòng)社會(huì)資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項(xiàng)目。因?yàn)樵诙鄶?shù)情況下，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項(xiàng)目。在條件和時(shí)間成熟時(shí)，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。