1 引言
產業園區是城市經濟的重要載體，對產業園區進行提升規劃是城市經濟實現高質量發展的重要手段[1]。為此，莆田市開展了產業園區整合提升規劃。本文通過回顧規劃編制的過程，反思規劃發現的主要問題及其規劃策略，提出產業園區提升的現實困境，并從實施視角給出相應建議。
2 莆田市產業園區整合提升規劃簡介
2.1 園區基本情況
2018年，莆田市有產業園區18個，園區總面積192km2，主導產業以鞋服、電子信息、化工新材料、工藝美術、食品加工為主。園區在空間上分布相對分散，并不完全在城市開發邊界內。
2.2 面臨問題
面臨的問題包括：
1）園區統籌難度大。部分園區無明確的四至范圍，園區管理體制不盡相同，在項目準入、規劃審批和數據統計等方面職能設置不同，還有部分園區沒有單獨管理機構。管理體制的不完善，增加了園區統籌發展的難度。
2）園區產業類型趨同。有7個園區以鞋服為主導產業。園區專業化不足，有9個園區主要產業類型有4種以上。除鞋服產業之外，其他的產業尚未形成產業集群。
3）園區的空間布局相對混雜。工業用地與村莊建設用地、農田混雜，園中村的現象普遍。園區平均規模不大，園均工業用地面積僅為233ha。可利用空間不足是制約莆田市產業園區發展的最主要因素。
4）園區用地效益低。園區用地效益總體較低，畝均稅收為7.05萬元，遠低于福建省平均水平23.87萬元。其中有9個園區的容積率小于1.0。
5）配套服務設施有待完善。10個園區的基礎設施存在明顯的短板，如斷頭路多、停車場地不足、自來水供給不足等。園區基本公共服務不足，不少園區存在缺少職工公寓、子女無法就學等問題。
2.3 主要策略
規劃針對問題提出了相應的發展策略：以“一國五省”6個園區作為引領，整合和統籌全市產業園區的發展，明確各園區的管理機制；結合現有產業基礎，篩選主導產業，建立項目準入門檻；梳理園區管轄范圍，發掘可利用空間，優化園區用地規劃布局；識別低效工業用地，提出低效工業用地的再開發模式；實施差異化的公共服務配置方式，補齊基礎設施短板。
3 產業園區提升的現實困境
規劃對現狀問題識別相對準確，規劃策略也是對癥下藥，規劃思路得到了自然資源部門的認可。但規劃在征求相關部門的意見時，得到的回應大多是規劃實施性不強。園區提升規劃實質上屬于城市更新規劃，需要特別關注規劃的可實施性。規劃可實施性還需要關注規劃的運行環境，其運行環境一方面是現行規劃體系，另一方面是相關配套政策。
3.1 園區的發展目標困境
園區的發展目標困境包括以下2方面：（1）缺少上位產業規劃。當前莆田市并沒有全市的產業規劃，提升規劃沒有合適的上位產業規劃作為依據，提升規劃對主導產業的確定、產值目標的預測等都是基于提升規劃本身，未得到產業主管部門的確認。（2）缺乏城市總規的指導。2018年經過總規實施評估，現行總規已經不適應城市發展要求，需要重新編制，而目前市國土空間規劃尚未編制。因此，對空間發展還有較大不確定性的城市，提升規劃確定的用地規劃不能代替城市總體規劃[2]。
3.2 低效工業用地的認定困境
低效工業用地的認定困境包括：（1）數據獲取難度大。首先，由于工業用地切割出租的情況比較多，而相關數據并不為自然資源部門和園區管理機構掌握，使得企業權屬邊界不清晰。其次，企業的經濟數據來源包含稅務局、經信委和統計局等，不同部門的數據存在偏差，需要進行大量的工作來核實數據，此工作很難在本規劃階段完成。（2）認定標準難統一。識別低效工業用地的必要條件之一是認定標準，但莆田并沒有制定認定標準。雖然國家層面有類似的指標，但由于城市的發展階段、產業特征都不相同，莆田很難直接利用。
3.3 政策保障困境
政策保障困境主要包括以下3方面：（1）缺少低效工業用地的認定標準。提升規劃雖然根據部分經濟數據等粗略識別了低效工業用地，但由于沒有本地的標準，而提升規劃的認定標準過于簡單，使得識別的低效工業用地嚴肅性和法定性不足。（2）缺少低效工業用地再開發的具體辦法。提升規劃提出了對低效工業用地再開發的思路，但當前莆田市政府尚未制定低效工業用地再開發的具體政策，在再開發主體、再開發方式等方面缺少協調機制，而且在用地性質不變而建設其他功能建筑的做法在現行法規下不可行。（3）缺少市級層面園區合并和管理的工作方案。很多城市對園區進行過整合，如紹興將281個園區整合為24個，天津將314個園區整合成37個，這些整合工作都是依據市政府的工作方案進行的。
4 實施建議
4.1 成立工作領導小組，統籌各部門工作
園區提升工作應參照國內城市推動“城市雙修”的做法，由市委市政府組織領導，成立由市委主要領導任組長的“園區提升”工作領導小組，統籌自然資源、發改、經信、稅務、園區管委會等各個機構的工作。由規劃設計單位成立技術工作組，形成“行政統籌負責、技術協同對接”的工作模式。
4.2 編制產業規劃、城市戰略規劃及詳細規劃
當前的產業園區整合提升規劃在各園區產業主導方向、園區用地規模等方面尚缺少有力的依據，按照城市的整體性和系統性原則，應盡快編制完成產業發展規劃和城市戰略規劃。還應在提升規劃基礎上編制各園區的實施性規劃，用以指導控規調整和項目實施。
4.3 制定園區提升相關標準、規定
首先，出臺地方的低效工業用地的判定標準，為科學判定工業用地的投入產出效益提供依據，其次，出臺低效工業用地再開發的相關規定或辦法，從政策上保障低效工業用地再開發各環節的貫通，規范辦事程序，同時也要由市級層面制訂園區提升的工作方案，統籌園區整合、項目行動等各方面，建立長效的工作機制[3]。
4.4 設立統一的園區基礎數據平臺
園區提升規劃在編制過程中，基礎數據的收集和校核是工作的難點和重點。建議依托自然資源部門的規劃信息平臺，設立園區統一的基礎數據平臺，精確采集企業用地面積、容積率、用水量、用電量、總產值、稅收、用工數量等相關數據，為后續的園區發展評估等工作提供支撐。（作者：劉源）
