與世界休閑農業發展規律相似，人均GDP邁過8000美元后，我國休閑農業進入高速發展階段。但是，受農地制度等諸多因素影響，我國休閑農業面臨著產權不穩定、經營普遍虧損和碰觸耕地紅線等重大問題，亟待根據休閑農業發展特征，劃定休閑農業區域，改革休閑農業用地制度，制定休閑農業建設標準，確保休閑農業健康發展。
一、引言
休閑是美好生活最重要的組成部分，不同學科的學者對休閑有不同的認識和定義。從與休閑相對應的工作角度，休閑是不以工資為目的的時間利用，是人力資本積累的一種形態以及人們生活滿意度和幸福感提高的重要維度。技術進步和制度變遷，使人從繁重的體力勞動中解放出來，休閑觀作為人的生活價值觀，已影響到一個國家的經濟形態。一般的看法是，人均GDP超過5000美元后就進入一個旅游休閑時代。但從發達國家或地區休閑農業發展的歷程看，人均GDP達到8000美元后，休閑農業才進入一個快速發展的“休閑拐點”：城市居民對于鄉村自然景觀的需求增長，誘致農業多功能的開發利用。
全球范圍看，意大利在1865年成立了世界上最早的農業與旅游專業協會“農業與旅游全國協會”，介紹城市居民到農村去體驗農業趣味，與農民同吃住，這是休閑農業的萌芽。隨著資本主義經濟的發展，休閑農業隨之興起。以農業生產最為基本的要素土地的豐裕程度為標準劃分，發達國家或地區現代農業發展類型主要有以日本、韓國、我國臺灣等土地資源短缺型和以歐美、澳大利亞等土地資源豐富型為代表的兩類。不管哪種類型，隨著工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的推進，農業生產成本上升，政府都積極制定政策引導發展休閑農業等鄉村新業態，以此促進農民增收、農村經濟繁榮和農村生態環境改善。
我國是一個人多地少的資源短缺型國家，大國小農的基本國情，城鄉分割的二元經濟制度等系列因素限制了農業競爭力的提高和農民收入增長潛力，發展休閑農業與鄉村旅游，是我國都市郊區、特色產品地區、農業自然資源豐富和農耕文化多樣化地區拓展農業功能，實現城鄉融合發展的重大舉措。休閑農業是以農業生產、農村風貌、農家生活、鄉村文化為基礎，開發農業與農村多種功能，提供休閑觀光、農事參與和農家體驗等服務的新型農業產業形態，分為農家樂、休閑農園、休閑農莊和休閑鄉村4種。近年來，在市場拉動、政策推動和經營主體聯動下，我國休閑農業產業規模迅速擴大，已成為農村一二三產業融合發展和產業興旺的重要載體。但是，我國休閑農業面臨著產權不穩定、建設不規范、經營普遍虧損和碰觸耕地紅線等重大問題，制約著休閑農業的健康發展，因此需要系統梳理發展現狀、存在的問題并提出有針對性的政策建議。
二、我國休閑農業發展歷程
改革開放后，伴隨中國經濟成長，我國休閑農業發展大致可分為以下幾個階段：
（一）1978年～1997年緩慢發展階段
改革開放初，中國經濟開始恢復和快速發展，靠近城市和景區的農民，自發舉辦西瓜節、荔枝節、桃花節等節慶活動，吸引城市居民去品嘗、觀光旅游，這是中國休閑農業的萌芽。隨著城鄉經濟發展，在經濟發達地區、特色農產品地區，出現了以農業生產和觀光旅游相結合的新農村，如江蘇的華西村、浙江上虞的蓋北葡萄休閑觀光園。1987年，一些從事鄉村農家旅游發展和農村居民出游活動的社會人士在北京成立了“中國農民旅游協會”。1989年，“中國農民旅游協會”更名為“中國鄉村旅游協會”，標志著全社會開始關注鄉村旅游。20世紀90年代初，以華西村建立農民旅行社為標志，農業旅游市場開始形成，一些村鎮開始興辦旅游企事業，有計劃地開發農業旅游資源。1995年5月，我國實施雙休日制度，居民休閑需求獲得了釋放機會，休閑農業和鄉村旅游正式進入政策制定者的視野。
（二）1998～2005年初步發展階段
隨著人民生活水平從溫飽走向小康，休閑旅游需求增加，旅游交通體系不斷完善，政府也不斷出臺扶持休閑農業與鄉村旅游的政策。1998年，原國家旅游局推出“華夏城鄉游”，提出“吃農家飯，住農家院，做農家活，看農家景，享農家樂”的口號；1999年推出“生態旅游年”活動；2001年出臺了《農業旅游發展指導規范》，公布了首批農業旅游示范點；2002年倡導開展農業旅游，發布實施《全國農業旅游示范點、工業旅游示范點檢查標準（試行）》；2004年在全國評出203個農業旅游示范點。一系列政策推動了休閑農業與鄉村旅游發展，涌現出了上海孫橋現代農業科技觀光園、北京錦繡大地農業科技觀光園、廣州番禺化龍農業大觀園、北戴河集發生態農業觀光園、蘇州西山現代農業示范園、成都鄲縣農家樂、武夷山觀光茶園等一大批觀光休閑農業園區。
（三）2006～2015年快速增長階段
這是我國經濟社會“十一五”和“十二五”兩個五年規劃時期，以中國共產黨十六屆五中全會提出建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農村為標志，休閑農業進入快速增長階段，開始注重整體規劃，開展科學論證。2006年原國家旅游局將當年全國旅游主題確定為“中國鄉村旅游年”，宣傳口號為“新農村、新旅游、新體驗、新風尚”，出臺了《關于促進農村旅游發展的指導意見》；2007年與原農業部發文《關于大力推進全國鄉村旅游發展的通知》；2009年的“中國生態旅游年”，倡導“走進綠色旅游，感受生態文明”；2010年原農業部組織編制了《全國休閑農業發展“十二五”規劃》；2014年審定了《休閑農業術語、符號規范》《農家樂設施與服務規范》兩項標準。同年國務院發布的《關于促進旅游業改革發展的若干意見》提出了“大力發展鄉村旅游”的具體指導意見。這些舉措有力地助推了休閑農業和鄉村旅游發展，相繼出現了以農家樂、度假村、野營地、生態農業觀光園、教育農園、民俗文化村、鄉村俱樂部等多種形式的休閑農業與鄉村旅游，休閑農業和鄉村旅游成為經濟社會發展的新業態、新亮點。據不完全統計，2015年全國休閑農業和鄉村旅游接待游客超過22億人次，營業收入超過4400億元，從業人員790萬，其中農民從業人員630萬，帶動550萬戶農民增收。
（四）2015年后“十三五”高速發展階段
進入“十三五”后，中國經濟發展進入新常態，人均GDP超過8000美元，農業發展進入“休閑拐點”，休閑農業呈現出產業規模化、經營集約化、內涵多元化的發展趨勢。各項扶持政策密集出臺，2015年以來每年的中央一號文件都對發展休閑農業和鄉村旅游進行了部署。休閑農業的社會投資增加，經營主體多元，類型模式多樣，組織體系逐步健全。與之相關的規劃設計、人才培訓、信息咨詢和宣傳推廣等中介服務機構也發展起來。截至2018年底，農業農村部已創建了388個全國休閑農業和鄉村旅游示范縣，聚集村達9萬多個，推介了710個“中國美麗休閑鄉村”和248個“中國美麗田園”。2018年全國休閑農業和鄉村旅游接待超30億人次，比2015年增加9億人次，年均增長11%；營業收入超8000億元，比2015年翻了一番，年均增長22%。據對13.5萬家休閑農業經營主體的觀測，休閑農業中農民從業的占93%，平均每畝農地營業收入可達1.5萬元，從事休閑從業的農民年人均收入在5萬元以上。休閑農業對增加農民收入、精準扶貧精準脫貧、促進農村產業融合、城鄉一體化發展以及拓展旅游業發展空間具有重要意義。根據休閑農業和鄉村旅游發展“十三五”規劃，到2020年，全國休閑農業布局將更優化、類型更豐富、功能更完善、特色更鮮明。
三、我國休閑農業區域布局和主要發展模式
休閑農業貫穿農村一二三產業，融合生產、生活和生態服務功能，緊密聯結農業、農產品加工業、服務業，將農業從單一的農產品生產功能向原料供應、生態涵養、文化傳承、人文創意等多功能擴展，實現大農業與大旅游的有機結合。根據區位、資源、文化背景等條件，我國休閑農業的區域空間布局主要有：大中城市和名勝景區周邊，依山傍水逐草自然生態區，少數民族地區和傳統特色農區。當然，不同發展時期和不同分類標準，休閑農業發展模式有不同的分類方式。2018年中央一號文件指出，要“實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完善、功能多樣的休閑觀光園區、森林人家、康養基地、鄉村民宿、特色小鎮”，把鄉村民宿和特色小鎮作為當前休閑農業和鄉村旅游發展的重要模式。
（一）都市農業和名勝景區周邊連片開發型
為滿足城市多方面需求發展起來的都市農業，位于市區周圍的近郊（也可能鑲嵌在市區內部）和客源豐富名勝景區周邊，二者是休閑農業布局和發展的重要區域，適合政府為主建設基礎設施，帶動農民集中連片開發。這種模式結合周圍的田園景觀和民俗文化，興建一些休閑、娛樂設施，為游客提供休憩、度假、娛樂、餐飲、健身服務，主要經營類型包括相對集中聯片的休閑度假村、休閑農莊、農業嘉年華、市民農園、農事體驗樂園以及民宿和鄉村酒店，在北京、上海、成都以及海南、云南等區域較常見。如北京朝來農藝園、上海孫橋現代農業開發區、蘇州未來園林大世界等。此外，依托科研力量建立起來的很多農業科技園區，也由單一的生產示范功能，逐漸轉變為兼有休閑和觀光等多功能的農業園區，分蘗出農業觀光園、農業科技生態園、農業產品展覽館、農業博覽園或博物館等經營模式，可以為游客提供了解農業歷史、學習農業技術、增長農業知識等活動服務。
（二）依山傍水逐草自然生態區的觀光養生型
山區、濱水地區與草原地區具有獨特氣候、植被、生態和人文資源，是重要的特色休閑農業功能區。在保護生態環境的基礎上，發展出了農業生態游、農業景觀游、民俗風情游、特色農牧漁業為主的休閑農莊和農家樂。同時，結合特色村落、小城鎮建設，以新農村格局和古村鎮宅院建筑為旅游標志物，開發觀光旅游，涵蓋有古民居和古宅院型、民族村寨型、新村風貌型和古鎮建筑型。如海南省利用獨特資源，以共享農莊為載體發展休閑農業。此外，以獨特的景觀、設計加上互聯網帶動創建的精品民宿，逐漸成為這些地區的亮點。民宿除了增加鄉村人氣、游客消費頻率，還大大提升了目的地知名度，通過熟人營銷，提高入住率。浙江松陽縣的“過云山居”，不少游客去松陽，就是為了在過云山居住一晚，一家民宿帶動了整個松陽縣的旅游。
（三）少數民族地區的民俗風情型
少數民族地區具有豐富的特色民風和民俗資源，通過保護特色村莊和田園風光，以特色風土人情、民俗文化為旅游標志物，突顯農耕文化、鄉土文化和民俗文化，開發農耕展示、民間技藝、時令民俗、節慶活動、民間歌舞等休閑旅游活動，豐富休閑農業和鄉村旅游的文化內涵。主要類型有農耕文化型、民俗文化型、鄉土文化型、民族文化型。每年七八月牲畜肥壯的季節被喻為“農牧物資交易會”的蒙古族那達慕大會；黔東南地區農歷三月初三侗族的播種節，農歷正月至二月由寨老帶領男女老少通過吹笙、跳舞、斗牛、對歌等形式進行“祭薩”活動的榕江三寶侗族薩瑪節；以展示梯田、高原湖泊、雪域風光和白族、藏族、哈尼族等少數民族農村生產生活特性的云南民族農耕文化博物館；體現黎族風情文化的海南保亭黎族船型屋民宿，都是很好的案例。
（四）傳統特色農區的農家樂、觀光采摘、民宿等多形態
傳統特色農區是以農產品生產為主，同時，立足當地農業資源、農耕文化、生產條件和自然景觀，通過拓展農業的多功能性，強化農業生產過程和產品功能創意，提升文化內涵，發展出景觀農業、農事節慶、觀光采摘、特色動植物觀賞以及各種農業園區、主題公園等。農民利用自家庭院、自己生產的農產品及周圍的田園風光、自然景觀，以低廉的價格吸引游客前來吃、住、玩、游、娛、購等的農家樂，主要類型有農業觀光農家樂、民俗文化農家樂、民居型農家樂、體閑娛樂農家樂、食宿接待農家樂、農事參與農家樂等。近年發展起來的鄉村民宿覆蓋云南等全國21個省份239個貧困縣，僅2018年這些貧困縣的民宿就增長了5倍，其中陜西和河南兩省貧困縣的鄉村民宿分別增長了23倍和15倍，對于脫貧發揮了重要作用。
四、我國休閑農業發展中的主要問題
（一）多部門管理，缺乏統籌規劃
休閑農業涉及三次產業，空間結構復雜，需根據經濟社會發展的階段性要求進行統籌規劃。休閑農業既是“農業”，也是“休閑”，在管理層次上涉及農業農村部門與文化和旅游部門的職能定位和綜合協調問題。把“休閑農業”定位為“農業”與把“休閑農業”定位為“休閑產業”，不僅是一個由哪個部門管理的問題，更是一個影響休閑農業發展方向的重大問題。比如當前社會關注的“民宿”產業，在日本、我國臺灣地區，民宿與鄉村酒店是嚴格區分的。很多國家和地區發展民宿的主要目的是充分利用農戶現有民房，增加農民特別是農村老人的就業機會，增強外界對農村生產、生活的了解，為農民與城市外來客搭建交流平臺。因此，在用地制度、房屋建筑、衛生、防火等等方面的標準就要低于鄉村酒店業。而當前我國的旅游民宿，是按照酒店管理定位的，其用地制度、建筑、道路、景觀和環境等方面的要求大大高于以農民特別是小農戶經營為主體的“民宿”。多部門管理，缺乏對休閑農業發展定位的一致性意見，各個部門都在按各自的理解和權限制定發展規劃和行業標準，比如有些地方推出休閑農業基地星級認證，片面強調旅游接待的設施設備完備及服務標準化，忽視了休閑農業的“農業特色”、“農民特色”，造成規劃定位不清。
（二）基礎設施不配套，價值鏈短
近年來，我國鄉村公路、水、電、氣、網、醫療、衛生等基礎設施建設取得了突出成績，但相對于城市來說，還很落后。在少數民族地區、貧因山區和經濟欠發達地區，基礎設施條件更差些，很難吸引城里人去吃、住、游。連接景區道路、停車場等基礎設施建設滯后，垃圾和污水等農村人居環境整治歷史欠賬多，鄉村民宿、農家樂等產品和服務標準不完善，連接休閑農業經營主體與消費者之間的信息服務不充分，經營規模普遍偏小，服務質量不高，尚未形成完整的產業鏈，無法取得規模效應，價值鏈短。
（三）建設指標少，用地成本高
按照2018年新的農村土地承包法，承包地必須農用，但對什么是“農用”并沒有嚴格定義。現行的土地制度是按傳統“農業、工業和服務業”行業分類標準對土地進行用途管制的，而休閑農業是三次產業的融合，既是“休閑”也是“農業”，生產過程和產品同時包含了“農業和非農業用地”的土地要素。不管哪種模式的休閑農業，要想獲得正常的投資收益和可持續經營，必然需要建設一些基本的餐飲、農產品加工、展銷、停車場、住宿、會議、休憩娛樂、科學實驗設施。現有的《土地管理法》規定，這些設施用地屬于非農的建設用地，需要通過征地將集體用地轉變為國有的建設用地才能使用。在城市建設用地指標還極為緊缺的情況下，休閑農業的建設用地難有保障。此外，即使休閑農業項目符合土地利用整體規劃，在有建設用地指標的情況下，將農用地通過征、掛、拍等程序轉為建設用地，用地成本大幅度增長，很多休閑農業項目難于承受。
（四）資金回收期長，經營效益不理想
在國家提倡下，休閑農業近年來成為社會的熱點。在城市地產降溫的大背景下，很多工商資本下鄉，盲目流轉土地，發展休閑農業綜合體，但農業投資周期長，市場波動大。根據我們的調查，休閑農業項目的盈利率很低，10個休閑農業項目，7個虧損、2個持平、1個能贏利，原因是多方面的：（1）休閑農業自身屬性和農地制度限制，休閑農業經營者很難提供符合金融部門要求的有效抵押品，導致其獲得的銀行信貸支持有限，也很難直接從資本市場融資，需要經營者雄厚的資本為支撐，投資量大；（2）鄉村旅游季節性強，客源分散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常費用高；（3）鄉村旅游產品單一、對項目地文化缺乏深度挖掘，同質化問題嚴重；（4）農地產權不穩定，休閑農業缺少投資價值；（5）農產品市場風險大，“家有萬貫，帶毛的不算”，一場突如而來的非洲豬瘟，就讓很多養豬場關門倒閉。
（五）缺乏建設標準，碰觸農地紅線
在休閑農業難贏利的背景下，一些經營者開始碰觸農地紅線，打“擦邊球”違法用地，出現農地非農化現象。總體上，直接在農用地上建設永久住房、私人休閑農莊、會所、飲食大排檔等現象較少，而大多表現在擴大設施農業用地面積，變更農業設施用途，突出表現為以下四個方面：（1）在溫室、大棚、葡萄架、果樹下布置桌椅從事餐飲活動；（2）建設空中木屋，將建筑物騰空；（3）以建設臨時生產用房名義建民宿；（4）不經用地許可程序建設游泳池、兒童樂園、會議室等非農用地設施。2018年10月以來國家開始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5萬畝休閑農業上的各種違規建筑。應該看到，這種違規“大棚房”是各種原因造成的，大多數是多年來堅守農業的經營者積累起來的財富，是休閑農業發展的重要推動力量。“一刀切”清理“大棚房”的情況勢必影響投資休閑農業的預期。
五、政策建議
（一）劃定休閑農業區，配套相應的基礎設施
為了引導休閑農業向集群分布、集約經營轉變，農業農村部主要通過全國休閑農業與鄉村旅游示范創建、全國休閑農業創意精品推介、中國美麗田園推介和中國最美休閑鄉村推介等方式，推動形成休閑農業產業區、產業帶，個別地方制定了休閑農業產業帶發展規劃，但在國家層面尚未制定休閑農業區設置標準和管理辦法。大陸可參照借鑒臺灣經驗，劃定休閑農業區。在休閑農業區域內，認定休閑農業經營主體，制定符合休閑農業發展要求的政策措施。結合美麗鄉村建設、鄉村公路建設、農村人居環境整治等國家重大工程，完善交通、物流、網絡、水電、安全、衛生等基礎設施。充分利用旅游電商平臺大數據資源，實現休閑農業經營主體與消費者之間的信息匹配和需求對接。根據區域如“天然氧吧”地區氣象特征，利用科技手段改進休閑農業生產技術，提升設備設施，提高休閑農業產品品質，增強季節性客戶體感舒適度。
（二）改革休閑農業用地制度
休閑農業是在經濟發展后農業生產成本上升、國民休閑需求增長“推”和“拉”的結果，其目標是在保護農地的基礎上，利用農業多功能性進行保護性開發。開發的目的是要給予農業投資者、經營者合理的贏利空間，帶動農民增收，穩定農業從業者隊伍，防止農地荒蕪化。休閑農業融合了三次產業，其用地屬性復雜，不能簡單地按姓“農”還是“非農”的傳統用地性質進行管制。休閑農業將農業生產、農民生活和農村生態環境保護納入到同一經營過程，因此需要打破現有的農地、建設用地管理制度，容許農家樂、民宿、休閑農園、休閑農莊等按新的建設材料、建設標準合理、合規、合法開發。對于通過建設用地獲得的土地增值收益，可按一定比例評估征收增值收益稅，專項用于農田保護。按照2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的要求，“在符合土地利用總體規劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規劃，調整優化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地；預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。”但在實際過程中，休閑農業用地難于得到保障。不管是《農村土地承包法》還是《城市用地分類與規劃建設用地標準》，都不能很好地滿足休閑農業發展的用地需求，亟待改革。在符合規劃的前提下，農村集體經營建設用地、農村閑置房屋、“四荒地”、可用林場和水面自辦、入股等方式經營休閑農業的，可以不通過招拍掛程序直接轉為建設用地。
（三）制定休閑農業建設標準，保護經營者合法權益
中國是一個人多地少的大國，保障糧食安全和農村社會穩定是頭等大事，在適度放寬休閑農業用地標準的同時，對于休閑農業建設材料、建設標準要嚴，做到寬嚴相濟。既要支持發展，也要保護耕地，嚴防借休閑農業之名，從事房地產開發以及各種形式的非法用地行為。通過制定新的建設標準，基本目標是要防止農地的綜合生產能力受到根本性破壞。在遇到糧食供給嚴重不足的特殊情況下（技術進步后，這種情況基本不存在），能夠順利地恢復為可生產糧食的耕地。在開發的同時，“藏糧于地，藏糧于技”，以防不測。同時，要保護經營者合法權益，穩定社會投資預期，吸引社會資本進入，保障休閑農業健康發展。大體上可按“限材料、限規模、易復墾”的要求制定建設標準。“限材料”就是使用對農地不產生永久性、不可恢復性的材料，比如木制材料或開發出新的特種材料；“限規模”，明確休閑農業項目中農用地承擔休閑功能的比例上限和面積上限；“易復墾”，允許農用地上搭建易移走或復墾的建筑物，比如移動小木屋、集裝箱或者易拆除鋼結構小型住房等。
（四）培養休閑農業專門隊伍，規范服務質量
休閑農業是鄉村產業發展中的新事物，政策制定、經營管理模式、服務標準方方面面都還在探索試驗的過程中。在公共服務上，要從規劃引導入手，積極推進“多規合一”，將休閑農業和鄉村旅游開發納入城鄉發展大系統中，打造產業帶和產業群。完善休閑農業和鄉村旅游監測統計制度，適時向社會公布統計數據，便于分析、跟蹤和研究。通過宣傳先進地區的發展經驗，制定行業標準，引領和規范服務質量。加強從業技能培訓，培養一批服務接待、教育解說實用人才。打造多元化產品，制定學生下鄉實習、城市居民下鄉體驗生活等休假制度，促進鄉村休閑觀光游旺季分流、淡季不淡。在村莊規劃制定和美麗鄉村建設中，要提前根據休閑農業和鄉村旅游要求布局農村居民點，按照發展休閑農園、農莊、民宿要求提升食品安全、消防安全、環境保護等監管標準和管理手段。鼓勵學校開設專業課程，培養一批規劃設計、創意策劃和市場營銷專門人才。在新型農民職業培訓中，把休閑農業的相關知識作為重點課程。支持城里人、大學生、外出務工經商的成功人士回鄉從事休閑農業開發，讓新鄉賢與農民結對子，促進現代農民的培育。
（五）提供財政金融支持，提升創收能力
不管是農家樂、民宿、休閑農園、休閑農莊還是休閑鄉村，每一種休閑農業可持續發展的基點都要建立在經營主體能夠贏利的基礎上。從事休閑農業的經營主體，雖然充滿鄉愁，但本質上是從事市場經營活動的企業，具備創收能力才可能承擔起帶動農民發家致富、提升鄉村產業品質和繁榮鄉村經濟的歷史責任。只有家國情懷的浪漫，而不能認識到鄉村仍是以初中文化程度以下的農民為主、較為貧困和落后的廣大區域，休閑農業的經營就難以長久。農業仍然弱質，農民仍然弱勢，現代生產要素由農村向城市轉移的大趨勢沒有變，休閑農業需要國家的財政金融支持。財政上，創新融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、互聯網+模式、發行私募債券等方式，引導社會資本投入。采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產業投資基金等方式進行財政支持，整合財政資金向休閑農業區傾斜。金融政策上，加大對休閑農業的信貸支持，幫助經營主體解決融資難、融資貴的問題，建立銀企對接平臺，拓寬抵押擔保物范圍，提高信貸額度。
